探讨贵州省环境保护中政府行为研究--基于案例的分析

    贵州属于欠发达地区，生态环境综合水平相对较好。在贵州工业化城镇化双轮驱动发展过程中，经济持续较快增长，但伴生而来的是环境污染问题。省委省政府提出贵州不能重蹈发达地区"边发展、边污染"的老路，既要"赢得金山银山，又要保护绿水青山"，出台多项政策和措施，下决心、加大力度守住发展和生态两条底线。

一、 环境保护与政府行为

　　根据《环境保护法》规定，环境保护的内容包括保护自然环境和防污染和其他公害两个方面。即要运用现代环境科学的理论和方法，在更好的利用资源的同时深入认识、掌握污染和破坏环境的根源和危害，有计划的保护环境，恢复生态，预防环境质量的恶化，控制环境污染，促进人类与环境的协调发展。

　　从政治学意义看，政府行为是指政府为了实现预期的目标，采取各种手段调节经济社会生活的有意识的活动。政府以及政府公务人员利用公共权力，发挥政府公共管理职能，同外界环境互相作用，在对社会公共事务进行管理的过程中所形成的行为。政府行为可分为抽象行为与具体行为：抽象行为指有关政策、法规、文件、制度等的研究、制订;具体行为指政府的战略决策在社会实际中的运作.

生态环境属于公共产品，环境污染的负外部性与环境保护的正外部性都要求政府在生态环境保护中肩负起责任。

二、 贵州省环境保护中的政府行为：基于案例的研究

（一）案例选取依据

　　本文所选三个案例分别是乌江流域污染、修文县某镇政府选择林场倾倒垃圾、习水县引入第三方参与环境治理。选择乌江流域污染事件，因其是工业企业对环境污染的典型缩影；选择修文县某镇政府用当地林场作为城镇生活垃圾堆放场案例，因其是对环境保护失责的破坏性政府行为代表；选择习水当地政府引入第三方参与环境治理，因其创新是政府环境保护体制探索的积极型政府行为表率。

（二）案例介绍及相关政府行为

1、 案例介绍

（1）乌江水系污染
　　乌江横贯贵州东西，全长1037公里，沿岸分布42个县、669个乡镇，2000多万名各族群众。乌江水环境质量直接影响着贵州经济发展和生态保护及长江流域的生态安全。但长期以来，乌江总磷严重超标， 34号泉眼点排污量最大。2010年4月，乌江渡水库大面积爆发死鱼，34号泉眼点下游10多公里河段基本无鱼类生存。究其原因，乌江流域有磷矿和磷化工企业28家污水排入，排污最大企业为贵阳ZH开磷公司，是贵州经济支柱企业之一。

（2）政府行为失责，法庭被诉
　　贵州Q县Z镇林区道路两侧堆集大量垃圾，包括居民生活垃圾、周边医药公司医疗垃圾和野生动物园的动物粪便等，不仅损害土壤和森林资源，还易导致疫病传播。经查，因该镇未建专门垃圾填埋场，镇政府与林场协商后垃圾堆放于此。2013年，贵阳公众环境教育中心向清镇市人民法院提起环境公益民事诉讼，诉该镇人民政府、林场环境污染责任。

（3）融资渠道多元化，引入第三方参与环境治理：
　　随着贵州省城镇化的不断推进，城镇人口压力、生态环境压力日渐增大，为抓好赤水河流域生态环境保护，2013年，习水县在贵州省率先推行乡镇污水第三方治理。引进第三方-北京桑德集团，建设生活污水处理设施工。
2、环境治理，政府行为力度大

（1）乌江流域污染政府措施
　　当地政府对部分磷矿企业进行了整治和关闭，但无明显改善。死鱼事件发生后，省委、省政府将34号泉眼污染治理2012年环境污染治理"1号工程"，2014年列入省环境保护12件实事之一。2012年和2013年，开磷公司先后建成乌江水污染治理工程1号、2号回抽污水管线，2015年，与乌江水污染治理工程配套的治理设施一起投入使用，总磷浓度由以前的超标上百倍降至1倍多，历经5年治理取得了较大成效。近期，省政府批准《乌江流域水环境保护规划(2014年-2020年)》实施，包括工业污染治理、城镇生活污水和垃圾处理设施建设、饮用水水源保护、畜禽养殖污染治理、区域水环境整治、环境能力建设等7大类。

（2）对政府行为失责的整改
环保组织诉Z镇政府污染侵权案后，镇政府积极整改，停止在扎佐林场倾倒垃圾，对垃圾场进行了环保处理，邀请专家提出整改方案，以彻底治理污染。整改工作由林场、Q县城市管理局协作，清镇市人民法院、贵阳公众环境教育中心及Q县生态文明建设局实施监督；

（3）政府引入第三方参与环境监督与环境治理
　　习水县引入乡镇污水第三方治理工程后，污水乱排、乱挖矿和乱取水等问题得到很好解决。同时，该县连续出台以奖代补、保障用地等一系列配套政策，积极创建多元化、多渠道、多层次的筹资机制，引进社会资金参与，以创新方式推进环境保护和项目实施

　　2013年12月，清镇市政府与贵阳公众环境教育中心签订《公众参与环保第三方监督委托协议》，成为我国政府委托第三方监督企业环境责任的先例。清镇市政府以购买社会服务的形式，委托其对政府相关部门和企业进行监督，建立起全新的环境社会评价体系和问责制。

（4）其他政府行为
此外，贵州省政府还采取了多种环境保护政策推行和多种措施并行的方式开展生态贵州的的综合性治理，包括：

　　启动排污交易试点。2014年5月，省政府批复同意《关于报请批准贵州省排污权有偿使用和交易试点实施方案》。试点工作由省政府统一领导。

　　水系环境安全负责人问责制。各地方政府"一把手"分别担任辖区内"河长"，每年考核，对未完成水环境保护年度目标任务、流域考核断面水质超标导致水环境质量严重下滑或造成重大生态环境事故的地方,按规定对"河长"问责。

　　2015年4月,省政府发布《贵州省生态环境损害党政领导干部问责暂行办法》和《贵州省林业生态红线保护党政领导干部问责暂行办法》

　　贵州省政府为加强生态环境保护采取了一系列积极措施，取得了较好成效，但在推进贵州生态文明示范先行区建设、环境保护、环境成果巩固上依然任重道远。

三、 案例凸显问题分析

1、政府环保投入亟待提高
　　中国科学院王毅指出，要控制环境污染，改善环境质量，环保投入占GDP比重应提高到2%-3%，并力争达到3%。贵州近年来虽然财政用于环保的支出逐年增加，但环保投入占GDP的比重却不稳定。环保投入占地区GDP比重从2010年至2013年分别为1.9%、1.9%、1.4%、1.7%，总体上看，4年投入都属偏低水平，近两年控制污染投入较前两年比重下降。贵州要打造生态示范省，应构建环保支出与ＧＤＰ、财政收入增长的双联动机制，引导政府财力向环保领域倾斜。

2、政府管制执行还不够严格
　　贵州矿产资源丰富，煤、铝土等主要矿种优势显著，但重化工业体系多高耗高排产业，污染严重。采矿引起的植被破坏、水体污染、河床淤塞等现象，生态环境遭到进一步破坏。乌江流域磷污染五年治理过程，反映出企业与政府的环保博弈:在政府管制执行不严时,企业怠于环境改善；管制执行严格时，环境改善及治理效果显著。但是企业并非具有天生的破坏环境的劣根，而是迫于治污技术不高、设备昂贵，企业的治污成本大于处罚的成本等方面的原因，权衡成本后选择牺牲公共环境来换取自身利益最大化。

3、 某些政府环保部门存在行政不作为
　　政府往往更加重视企业及公民的环境保护意识教育宣传，但案例二恰恰反映了某些政府部门的环境保护意识亟待加强。案例中，Z镇政府违规堆放垃圾而无相关部门过问，体现了当地生态文明建设局、住房和城乡建设局怠于履行环境保护监督管理、规划城镇垃圾处理设施等行政不作为问题。

4、 鼓励社会参与环保监督与治理的机制需进一步完善
　　社会参与机制建设是保障环境保护成效的不可或缺的重要组成部分，案例二中第三方参与环保监督和治理取得了较好成效，但此类参与在现阶段只是极少数，贵州尚未在公民环保教育、社会组织参与等领域构建社会参与环境监督与治理较为完善的激励机制。

5、环境容量交易试点推进条件尚不完善
　　近年来，贵州在碳交易、排污权交易及节能量交易试点工作中做出了大量尝试和努力，并取得一定进展，但交易基础能力建设的投入资金不够，排放权交易立法尚不健全、总量控制相关制度尚待完善等问题，依然阻碍试点工作推进的步伐。排污权交易在有偿使用、新建项目总量前置审批等方面，无国家层面的法律依据，价格制定环节欠缺统一、明确的规范和技术方法。

四、 政府行为选择建议

1、加大环保投入，强化管制执行
贵州环保投入占GDP比重与2%-3%的要求尚有距离，环境保护部环境规划院环境经济部主任葛察忠指出，研究表明当环境管制成本增加1%时，企业的研发投入强度、专利授权数量以及新产品销售收入分别增加0.12%、0.30%和0.22%。增加政府环保投入，将有效提升生态环境保护及社会经济发展成效
同时，加强政府环保管制，在企业环保行为与政府环保行为不一致的情况下,政府应采取严格管制、资金支持和政策激励等手段,促使企业接受政府的环保管制。一方面，对企业的污染行为严肃惩罚，增加其污染排放成本，倒逼企业重视对环保技术和设施的投入，实现节能减排；另一方面，设立生态保护激励基金，鼓励企业技术创新，对削减污染排放达标、积极开展环保技术研发的企业给予物质、精神奖励。

2、优化社会参与环境保护的条件
　　培育并鼓励环境公益组织的发展。通过政府积极鼓励、购买服务等途径为其提供参与环境治理的机会，委托公益环保组织站在独立的第三方角度，发挥不同于权威公权力部门的独特作用：如承接、延展政府职能，帮助鉴别生态事故的责任，对生态环境问题进行公证判定等；发挥资源协调与环保监督的第三方作用，促使环境问题的解决途径多元化。
　　加强环保教育宣传，鼓励公众参与。政府普及环保知识宣传教育，多种渠道提高公众的环保意识，不仅能随时监督身边发生的污染行为，更能增强约束自身行为、承担环保责任的意识。

3、制定科学的环保政策和标准，积极研发或引入先进环保技术
　　政府要加强环保政策和排放标准制定的科学性，极研发或引入先进环保技术。配套工程造价合理、运行成本较低的治理技术，让企业在开展污染治理、实施污染治理工程时，减少投资，降低运行成本。资助或补贴企业取得的环保技术成果，部分抵消其因内环保投入引起的当期收益减少，让其在短期内能看得见一定收益，增强环境保护的积极性。
大力推行环保税收优惠政策，对生产和使用先进环保设备的企业实施减免税、低息贷款、折旧优惠等鼓励政策。
　　推动绿色信贷机制，鼓励和引导金融机构加大对循环经济、低碳经济、环境保护及治污减排技术改造项目的信贷支持。

3、借鉴发达国家排污权交易经验
欧美发达国家在排污交易上积累了大量经验：制定健全的法律法规，良好的法律基础是排污权交易实施的重要保障；政府及企业及时公布环保信息，提高信息透明度，建立严格的监督执法体系,营造公平、公正的排污权交易市场环境,确保总量控制目标的落实；配套精确、连续、完整的监测设备，确保排污数据准确；对违法企业执行严格处罚，确保处罚力度远远大于企业违法的经济收益。
　　我们相信贵州省委省政府建设生态文明示范区的决心和积极举措，能促使贵州生态环境保护与社会经济发展达成良好契合。
　　
参考文献：
[1]贵州统计年鉴（2010-2014）
[2]王曦，规范和制约有关环境的政府行为[J].上海交通大学学报，2014年第2期
[3] 谢枝丽，宋长英，生态环境保护与治理中的政府干预手段探究[J]，长春工业大学学报，2014.11.
[4]王潜.县域生态市建设中的政府行为研究[D].辽宁：东北大学，2011.