执法的困惑与权威
来源：UC论文网2015-12-09 17:55
摘要：
摘 要：当前，我国城管执法问题凸显。加强并完善城管立法，合理配置城管执法的职责权限，回归城管机构的行政机关性质，明确城管执法人员的公务员身份，既是合理有效回避城管执
摘 要：当前，我国城管执法问题凸显。加强并完善城管立法，合理配置城管执法的职责权限，回归城管机构的行政机关性质，明确城管执法人员的公务员身份，既是合理有效回避城管执法现实尴尬的题中应有之意，也是积极、正确应对城管执法难题的当务之急。
关 键 词：相对集中行政处罚权；城管执法论文；困惑；权威
中图分类号：Ｄ９２２．１１２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０４－００２４－０４
收稿日期：２０１１－１２－２３
作者简介：王洪芳（１９７５—），女，苗族，贵州遵义人，四川警察学院副教授，法学硕士，研究方向为行政法学；李铮（１９６９—），女，四川绵阳人，四川警察学院副教授，教育学硕士，研究方向为文学。
基金项目：本文系２０１０年泸州市哲学社会科学研究规划课题“城管执法的权威与困惑”的阶段性成果，项目编号：ＬＺ１０Ａ４６。
现代行政对国家和社会公共事务正在进行着“从摇篮到坟墓”式的全方位管理，政府行政的理念已经摒弃了“管得越少的政府是越好的政府”之传统，正沿着“能提供更多服务的政府才是更好的政府”之时代方向变迁，百姓不仅要求政府把社会管理好，还期盼政府能为社会提供更好的服务、谋求更多的福祉。尽管“小政府、大市场”已然确立了在一个国家中“官、民、市场”各有分工、融洽相处、和谐发展的基本格局，但是对于还处在社会主义初级阶段的我国，行政权的作用范围和作用力度仍在一定程度上呈现扩张和深化之势，学界做出的“我国目前阶段的行政权处于‘积极行政’ 的状态”之结论并不为过，［１］（ｐ１１）而城管执法正是这种“积极行政”的结果。
一、城管执法的法律和现实意义
（一）城管执法是我国法律确立相对集中行政处罚权制度的必然结果
一直以来，在行政权的积极作用过程中，我国行政管理存在“多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民”等问题，执法效果也不尽如人意，这些问题在城市管理领域表现得尤为突出。鉴于“七八顶大盖帽管不住一顶破草帽”之现实揶揄，１９９６年３月颁布的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第１６条确立了相对集中行政处罚权制度，我国城管执法的产生正是得益于相对集中行政处罚权制度的确立。
所谓相对集中行政处罚权是指将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对集中后，有关行政机关不得再行使原行政处罚权。相对集中行政处罚权制度的确立和实施是政府行政体制改革的需要，它对于提高行政执法水平和效率，降低行政执法成本，建立“精简、统一、效能”的行政管理体制，解决行政管理中长期存在的多头执法、职权交叉、重复执法、行政执法机构膨胀等问题具有重要意义。
为了贯彻实施该制度，１９９６年４月，在国务院发布的《关于贯彻实施＜中华人民共和国行政处罚法＞的通知》中指出：“各省、自治区、直辖市人民政府要认真做好相对集中行政处罚权的试点工作，……”据此，相对集中行政处罚权制度在北京等城市进行试点，随后，国务院又下发了《关于全面推进依法行政的决定》、《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》和《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》等文件，进一步明确规定了开展相对集中行政处罚权的相关要求。在此过程中，城市管理综合行政执法作为相对集中行政处罚权的一种重要形式，也在全国范围内普遍推广，可以说，“相对集中行政处罚权制度的确立，催生了城管的诞生与发展。相对集中行政处罚权制度的建立和实施过程即是城管部门的产生和发展过程”。［２］
（二）城管执法是我国城市管理的现实需要
城管执法作为我国政府应对和解决现代城市管理问题的一系列行政管理手段和方法的总称，其作用的产生主要源自政府对以“健康卫生、整洁有序”等目标为主要内容的城市管理秩序的积极追求，以及市民对以“安全安定、清静宜人”等标准为主要内容的城市管理秩序的迫切需求；其作用的范围主要有针对城市管理中的有关市容环境、规划、城市绿化、市政、环境保护、工商行政、公安交通等行政管理事务；其作用的手段主要是采取柔性的劝导说服、批评教育以及刚性的行政处罚、行政强制等；其作用的法律依据主要在于《行政处罚法》规定的相对集中行政处罚权制度，其作用的目的是重在规范和提高城市管理行政执法的效率和水平，充分保护行政相对人的合法权益，切实加强城市管理和服务。必须肯定，城管执法的存在，不仅缓解了无证经营、以街为市、乱搭乱建、占道停车等城市顽疾，还相对有效地解决了行政机关多头执法、重复处罚、效率低下等问题，在加大政府行政管理能力、提高政府行政服务水平、改善城市面貌、提升城市形象、满足百姓在城市生产和生活的多元需求等方面都起到了积极的作用。
二、城管执法不能回避的现实尴尬
然而，城市管理作为一项需要对城市的一切活动进行政治、经济、社会和市政等全方位管理的复杂系统工程，其对管理的科学性、民主性和法治性的要求随着我国城市发展步伐的日趋加快而与日俱增。
城管执法是现代城市管理的重要手段，而城管则是现代城市管理的生力军，一方面，文明、整洁、有序的城市秩序离不开城管的执法管理与服务，但是城管所面临的问题大多是城市管理中的复杂、尖锐、棘手的问题，面对的执法对象多为下岗工人、无业游民等生活困难、缺乏保障的弱势人群，被管理者的多元利益诉求常与城市执法所追求的一元目标以及具体要求不相协调甚至矛盾或背离，这些客观困难的存在使得城管执法常常处于因各地政府所要追求的城市管理目标不能无缝对接市情民生的现实需求而产生堆积起来的矛盾交织中，城管执法不被理解、接受，甚而遭遇敌视乃至抗拒，由此，“暴力抗法”现象在很多地方不断出现。另一方面，城管从上个世纪末产生至今，国家一直没有制定出台专门的法律法规对其执法活动进行规范，城管长期性地“借法执法”，执法活动经常性地面临“师出无名”、“底气不足”之质疑。同时，法律规范的缺失必然带来法律监管的缺位，城管执法频频暴露出执法违法、执法不当等问题，“暴力执法”也成为部分行政相对人心目中城管执法的代名词，我国各地城管执法面临着一系列不能回避的现实尴尬。
（一）各地城管执法的法律依据不尽统一
城管是在日趋加快的城市化进程中，根据《行政处罚法》相对集中行政处罚权的法律规定，应地方政府解决日渐纷繁复杂的城市管理问题而成立的一种执法机构。纵观我国当前城管执法的法律依据，多以地方政府规章、其他行政规范性文件为主，其在“法律位阶”上的依据除了《行政处罚法》第１６条针对相对集中行政处罚权所做的总括性规定外，并无全国统一适用的法律规范，即使地方性法规也为数不多，且呈现出执法依据各自为阵和法律位阶的低层次性特点。城管执法依据的不完善，无疑会让城管执法权力行使得不到有效的规范和控制，而对于城管执法权威的树立也是有所削弱甚至损伤的。
（二）各地对城管执法职权范围的划定不尽相同
城管执法管理的事务具有典型的城市区域特征，由于各地城管执法的法律依据各自为阵，故而各地对城管执法职权范围的划定也不尽相同，不像其他行政机关的职权范围具有全国统一性的特点。
据统计，目前全国有４００多个城市开展了城市管理相对集中行政处罚权工作，其中，多数城市根据国务院国发［２００２］１７号文件《关于进一步推进相对集中行政处罚权的决定》的规定，重点在市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政、环境保护、工商行政、公安交通管理以及其他适合综合管理的领域，合并组建综合执法机构，在执法的职权范围上实行“７＋１”模式。①随着城管执法在全国范围的不断推广，有的地方在城管执法职权范围上则实行“４＋１”模式或者“１０＋
