成渝地区双城经济圈生态环境协同治理的内在逻辑与实现路径

　　摘要：成渝地区双城经济圈位于长江上游生态屏障区。经济圈内生态环境的公共性、整体性和外溢性挑战着传统单一行政区划下的属地治理模式，经济圈内生态环境协同治理成为必然。成渝地区双城经济圈生态环境协同治理强调政府、企业、社会组织、居民个体等多元主体间的跨区域合作，需要从理念协同、法律构建、组织建设、制度保障四个方面协调各方，平衡不同利益主体的价值追求，达成“共同理解”，凝聚治理合力。

　　关键词：成渝地区双城经济圈；生态环境；协同治理

　　中图分类号：X321文献标识码：Adoi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.05.007

　　文章编号：1009-6922（2020）05-41-05

　　一、问题的提出与研究背景

　　改革开放以来，我国逐渐形成了长三角、珠三角、环渤海、京津冀等经济圈。当前，我国经济进入转型发展的重要战略期，区域经济发展的不平衡迫使西部地区亟待构建与东部沿海城市群量级相匹配的城市群。2003年，《成渝经济区发展思路研究》作为唯一一个西部项目成功入选国家发展和改革委员会公开招标的“十一五”研究课题，“成渝经济区”首次进入中央政府视野；2011年，国务院批复、国家发展和改革委员会印发了《成渝经济区区域规划》；2016年，国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部联合印发了《成渝城市群发展规划》；2020年1月3日，习近平总书记在中央财经委员会第六次会议上指出，推动成渝地区双城经济圈建设，有利于在西部形成高质量发展的重要增长极。

　　成渝地区双城经济圈作为“一带一路”和“陆海新通道”建设的交汇点，是推动长江经济带协同发展的重要战略支撑，同时也是国家“两屏三带”生态安全屏障的重点区域。[1]成渝地区双城经济圈高质量发展承载着经济建设和生态环境保护的双重目标。经济圈内生态环境协同治理，一方面可以倒逼区域经济转型，形成产能集约、创新发展的新业态；另一方面，生态环境的协同治理有利于筑牢长江上游重要生态屏障，保障长江中下游地区生态安全。

　　二、协同治理理念嵌入成渝地区双城经济圈生态环境治理的内在逻辑

　　“协同”一词源自古希腊语，含有同步、和谐、协调、合作等意思，通过协同可以实现各种系统和现象从无序到有序转变的共同规律。[2]“治理”即用规则和制度来约束和重塑利益相关者之间的关系，以达到决策科学化的目的。协同治理理念契合当前创新社会治理，打造共建共治共享社会治理格局的趋势。协同治理理念嵌入成渝地区双城经济圈生态环境治理含有三重内在逻辑。

　　（一）生态环境本质属性要求协同治理

　　成渝地区双城经济圈生态环境所具有的本质属性是协同治理得以实现的根本前提。首先，生态环境具有公共性。由生态环境所衍生出的生态产品兼具有非排他性和非竞争性，即人民群众可以无差别享有，难以准确界定其产权属性，人为对其进行条块分割容易导致“公地悲剧”（thetragedyofcommons）的产生。其次，生态环境具有整体性。成渝地区地理区位相接，都处于四川盆地、长江上游，生物资源种类丰富多样。其生态环境蕴含水文、山脉、大气、土壤等子系统。这些系统内部和系统之间形成一个共生共荣的有机整体，不受行政区划的限制。再次，生态环境问题具有外溢性。伴随着人类文明的不断演进，现代社会产生的环境问题呈现出跨区域性，即在一处发生的环境问题可能借由各种介质传播到另一处，造成跨区域环境污染。生态环境本身所具有的公共性、整体性和外溢性要求跨区域间的多元主体协同治理。

　　（二）低效的传统治理方式呼吁协同治理

　　2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》明确规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”我国环境问题的治理模式主要是政府主导下的属地治理，环境问题在何处发生即在何处治理。这种行政区划下的政府主导模式对环境问题进行地域分割，违背了生态环境的本质特性，在面对输入型环境问题时很难从源头上进行根治，容易导致地方政府产生“不作为”或“搭便车”的行为。不同的行政区域之间缺乏统一的治理目标、监测体系，在治理过程中固化的行政壁垒也会阻碍信息共享、资源整合和协作共治的实现，导致治理碎片化和治理失灵。扭转传统治理方式低效的关键在于破除行政区划的限制，构建成渝地区双城经济圈内跨区域生态环境协同治理机制。

　　（三）生态环境治理的非均衡性需要协同治理

　　一个地区的生态环境治理能力受到该地经济发展水平和治理理念的双重影响。根据《成渝经济区区域规划》显示，成渝经济区包含了重庆市的渝中、江北、九龙坡、涪陵、綦江、万州等在内的31个区县和四川省成都、绵阳、德阳、广安、遂宁等在内的15个市，区域面积20.6万平方公里。由于区域内不同城市生态环境基础、经济发展水平和治理理念的差异，成渝地区双城经济圈生态环境治理呈现出非均衡性。2019年，重庆市主城9个区和成都市的GDP分别达到了9334.22亿元和17012.65亿元[3]，而双城经济圈内其他城市的GDP大多还处于1000亿—2000亿元之间。重庆和成都作为成渝地区双城经济圈内的核心城市，其经济发展水平远超其他城市。这也表明成渝地区双城经济圈在发展过程中存在“中部塌陷”的问题。

　　重庆、成都两个核心城市经历了城市化的快速发展，人民群众的生态保护意识逐渐增强，同时积累了用于修复生态环境所需的资金、人才、资源等要素。相较于重庆、成都这两个核心城市而言，经济圈内其他城市，经济发展水平相对滞后，自身产业结构布局不够合理，在发展经济和保护环境之间，地方政府往往更倾向于前者。由此可见，成渝地区双城经济圈内各城市的生态环境治理能力存在显著差异，重庆、成都两个核心城市的生态环境治理能力明显优于其他城市。成渝地区双城经济圈这种生态环境治理的非均衡性要求借由协同治理實现治理资源的优化配置，通过先发地区带动后发地区的方式推动区域内生态环境协同发展。

　　三、成渝地区双城经济圈生态环境协同治理的实践路径

　　（一）理念路径

　　成渝地区双城经济圈生态环境问题的治理涉及到不同行政区域内的政府、社会组织、群众等多元利益主体。他们在生态环境的保护者、破坏者、消费者等诸多角色之间互相切换，也可能同时兼任几个角色。当角色不同时，可能出现不同的利益偏好，最终影响其对生态环境治理的态度和决策。正如有的学者指出：“区域生态环境治理的问题上存在一个基本矛盾，即区域生态环境是一体的，而各种治理主体的文化、认知却是分裂的。”[4]所以，要构建成渝地区双城经济圈生态环境协同治理机制，首先需要培育协同观念，形成针对解决生态环境问题的“共同理解”。而协同观念的培养不仅依赖于现代社会中公共精神的培育，也有赖于多元利益主体责任意识的养成。公共精神是现代社会中公民个体超越个人狭隘利益和眼界对于公共事务的关怀。公共精神的培育可以让公民在公众社交活动中更好地共同维护公共利益。教育、宣传等方式可以为公共精神的培育营造良好的氛围，在互联网时代更应该注重舆论引导在公共精神培育中的重要作用。另外，政府、企业、居民个体从本质上讲都是生态环境治理成果的受益者。培育除政府之外的多元主体在生态环境治理中的主体责任意识能够破除各主体的本位立场，奠定协同治理的思想基础。

　　此外，生态环境的治理需要积累大量的社会资本。应通过政府引导、社会参与的方式构筑政府与社会组织、居民个体合作的治理关系网络。在现代基层社会治理中，利用移动互联网和各种自媒体搭建多元合作的治理关系网络的案例越来越多，在成渝地区双城经济圈生态环境协同治理中也可以更多地尝试借由互联网、公众号、自媒体等方式构筑多元主体合作治理的平台。另外，对于生态环境治理过程中所需要的人力、物力、资金可以更多地发动社会力量，通过众筹项目、志愿者服务等方式缓解政府在生态环境治理中的压力，增强社会参与生态环境治理的主动性。

　　（二）法律路径

　　完善的法律体系不仅能够为各城市、各治理主体间的利益协调提供依据，还能在治理实践中对治理主体、治理流程、治理方式等進行规范，减少“踢皮球”现象的产生。成渝地区双城经济圈生态环境协同治理需要完善的法律体系作为保障。

　　生态环境治理过程中常见的一组矛盾即发展经济与保护环境之间的矛盾。由于各地方经济发展水平的差异和治理主体行为偏好的不同，在面对同一个生态环境问题时，各地区、各治理主体间可能出现不同的决策。为了平衡不同地区、不同利益主体之间的这种价值差异，需要通过法律来明晰经济利益与环境利益的界限，明确各主体在生态环境治理中的责任，界定“何以可为、何以不可为”。

　　2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》第二十条规定：“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制。”但是对于具体治理过程中地方政府如何构建协调机制、如何确定责任分担、如何具体合作协同等内容却缺乏相应的法律条文进行细化。为此，加强成渝地区双城经济圈生态环境协同治理需要更加完善、更具操作性的法律。首先，制定成渝地区双城经济圈生态环境协同治理法律，明确各地方政府、跨区域协调组织在生态环境治理中的地位和管理权限，保障各主体参与成渝地区双城经济圈生态环境协同治理的合法性和执法权。其次，制定关于各地方政府和治理主体在协同治理过程中权力行使、激励考核等内容更精细化、更具有操作性的规定，以法律的形式明确各主体参与协同治理的权利和义务。

　　（三）组织路径

　　权威性组织机构的构建对于成渝地区双城经济圈生态环境协同治理具有重要作用。从全国其他经济圈的治理经验来看，强有力的组织机构能够有效提高协同治理的效率，凝聚治理合力。例如，2013年底，由北京市牵头，天津、河北、山西、内蒙古、山东六省区市和国家发展和改革委员会、财政部、环境保护部、工业和信息化部等七部委共同成立了京津冀及周边地区大气污染防治协作小组，负责对北京及周边地区的雾霾等空气污染进行防治。协作小组工作取得良好成效后，2018年升格为京津冀与周边地区大气污染防治领导小组，由国务院副总理担任组长。这大大提升了组织权威性，提升了京津冀及周边地区的大气污染协同治理能力。成渝地区双城经济圈自构建以来所成立的协作组织主要集中在经济领域，而生态环境协同治理方面的相关组织机构较为缺乏。未来，为加强成渝地区双城经济圈生态环境协同治理还需要构建更多权威性的区域性生态环境合作组织。

　　在政策决策层面，应成立跨行政区域的生态环境治理领导小组，由国务院或国家部委领导牵头，成渝地区双城经济圈内各地方党政领导担任小组成员。领导小组主要负责制定经济圈内生态环境协同治理的相关决策，落实主体责任。此外，还应成立成渝地区双城经济圈生态环境协同治理协调小组，由各地方政府牵头，贯彻落实领导小组相关决策，加强经济圈内交流、沟通，搭建协同治理平台，促进信息共享、统筹协调、治理联动。在具体操作层面，根据生态环境问题的特征，针对短期集中产生的生态环境问题（例如：工业污染项目的整治）和需要长期协作治理的生态环境问题（例如：水土流失、大气污染）分别构建不同的协同治理专项小组。专项小组应由地方政府相关部门牵头，吸纳社会组织、专业治理机构参与，构建专项治理或长效治理机制。同时，将高校智库资源、媒体从业者、社会公众纳入到生态环境协同治理的监督机制当中，定期对治理成效进行监督考核。

　　（四）制度路径

　　成渝地区双城经济圈生态环境协同治理呼吁除政府之外的多元主体参与，而多元主体参与的实现则依赖于跨行政区域生态环境协同治理机制的构建。首先，构建民主科学的决策协同机制。生态环境功能区的地方政府通过定期、不定期组织联席会议等形式邀请与生态环境问题相关联的区域政府、社会组织、智库力量参与商讨生态环境问题治理方案，通过民主协商的方式形成对生态环境问题的“共同理解”。其次，构建开放包容的参与执行机制。生态环境问题的产生具有复杂性，针对复杂性生态环境问题的治理也需要多元治理主体的参与。应将政府、社会组织、人民群众纳入生态环境治理主体，根据各主体的特征和优势制定其参与生态环境治理的执行机制，形成纵横结合、上下联动的生态环境预防、治理、反馈机制。

　　此外，科学合理的地方绩效考核机制对各主体参与生态环境治理的积极性有重要影响。应将地方政府参与跨行政区域生态环境治理纳入到绩效考核内容中，重点考核地方政府参与生态环境协同治理积极性、生态环境治理的长效性和可持续性。与此配套，对于生态环境治理中存在的不作为、协同治理不足等问题进行适度的行政处罚，以惩促治，不断提升地方政府生态环境协同治理的效能。

　　由于生态环境所具有的公共性、整体性和外溢性特征，生态环境治理主体与生态环境受益者常常出现分离的现象。当治理主体与受益者分离时，治理成本和收益也会出现不平衡。从内部来看，成渝地区双城经济圈内不同城市由于经济发展水平的差异，在生态环境协同治理中所付出的成本也存在差异。从外部来看，长江上、中、下游地区的生态环境治理成本与收益具有非一致性。成渝地区处于长江上游生态屏障的最后一道关口，良好的生态环境治理效果会对以武汉为代表的中游地区和以长三角为代表的下游地区产生正向效应。

　　为了平衡成渝地区双城经济圈内部及外部生态环境治理者和受益者之间的利益关系，需要从国家宏观层面和经济圈内部分别构建公平长效的生态补偿机制，让生态环境受益者支付相应费用，使生态环境建设者和保护者得到相应补偿。在具体操作过程中，可以细分为生态环境破坏补偿和生态环境获益补偿。生态环境破坏补偿是对那些破坏生态环境的对象进行处罚；生态环境获益补偿则主要是经济先发地区和生态环境受益地区对生态环境保护和治理者提供资金、资源支持。构建生态环境补偿机制，一方面可以缓解成渝地区双城经济圈本身投入生态环境治理中的经济压力，另一方面可以进一步形成主体间、区域间的生态治理协同。