发展党内民主视角下的党内程序民主制度建设

　　制度是把人们在某一领域中长期实践获得的经验加以总结归纳概括和定型，以条例、规则的形式体现出来，用以规范人们行为的一种行为规范。党内民主制度，既是无产阶级政党据以组织队伍、开展活动所必不可少的要素，也是无产阶级政党及其党员活动的根本原则和基本规范。亨廷顿指出，所谓制度化就是“组织与程序获得价值和稳定的过程”。邓小平在总结“文化大革命”的经验教训时提出“制度建党”的思想。他说•/‘我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面……领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”党的十一届三中全会以来,特别是党的十六大以来，在邓小平“制度建党”思想指导下，我们党着力加强党内民主制度建设，极大地保障和促进了党内民主的健康发展。然而，我们也看到，目前党内生活中还存在着许多亟待解决的问题，例如，党员权利“虚置”、“民主名义下的人治”、“制度棚架”等。究其原因，从制度层面上看，主要是因为我们在党内民主制度建设过程中存在着“重实体、轻程序”的倾向。为了进一步促进党内民主的健康发展，我们在党内民主制度建设过程中，除了进一步加强党内实体民主制度建设外，必须着力加强党内程序民主制度建设。

　　

　　―、建立和健全党内程序民主制度是发展党内民主更为根本的前提——以党内生活中党员民主权利“虚置”现象为视角

　　

　　目前，在党内生活中存在着党员民主权利“虚置”现象。之所以会出现党员民主权利“虚置”的现象，从制度层面上看，主要是因为党员行使民主权利缺乏党内程序民主制度的保障。为了进一步促进党内民主的发展，克服党内生活中党员民主权利“虚置”现象，我们在党内民主制度建设过程中，除了进一步建立和健全党内实体民主制度外，必须进一步建立和健全党内程序民主制度，着力提高党内民主制度的整体性、系统性、配套性和完备性，使党内民主制度成为结构上相互配套、相互衔接，功能上相互配合、相互支持的制度体系。

　　

　　其一，与党内实体民主制度一样，党内程序民主制度是党内民主制度的重要组成部分。民主的本意是“多数人的统治”。它包括“谁统治”和“怎样统治”两个方面内容。“谁统治”是指民主的实体，也叫实体民主；“怎样统治”是指民主的程序，也叫程序民主。国家民主是这样，党内民主也是如此。党内实体民主倾向于从国体的角度阐释党内民主，侧重强调党内民主的价值目标，旨在确立党员当家做主的地位，主要解决什么能做、什么不能做的问题。具体地讲，党内实体民主通过明确党员享有哪些权利和应承担哪些义务来确立党员在党内生活中当家做主的价值目标。党内程序民主倾向于从政体的意义上阐释党内民主，侧重强调党内民主实现的先后顺序、步骤等，旨在保证党员当家做主地位的实现，主要解决怎么做，即做的方法和步骤的问题。具体地讲,党内程序民主制度是党的各级组织在处理党内政治生活时所必须遵循的的先后顺序、原则、方法和步骤。基于党内民主是实体民主和程序民主的统一，因此，健全的党内民主制度，不仅包括党员享有哪些民主权利和应当履行哪些民主义务的党内实体民主制度，而且包括党的各级组织在处理党内政治生活时必须遵循的先后顺序、原则、方法和步骤的党内程序民主制度。毫无疑问，党内程序民主制度是党内民主制度的一个不可或缺的重要组成部分。缺乏党内程序民主制度的党内民主制度，不是党内民主制度；如果党内程序民主制度与党内实体民主制度在结构上失衡，那么也不是党内民主制度，至少不是完整或健全的党内民主制度。针对目前党内生活中存在着因缺乏党内程序民主制度的保障导致党员难以或无法行使民主权利的现象，我们在党内民主制度建设的过程中，除了进一步加强党内实体性民主制度建设外,必须进一步建立和健全党内程序民主制度，努力使党内民主制度成为在结构上科学合理、系统配套、严密完备的制度体系。

　　

　　其二，与党内实体民主制度相比，党内程序民主制度对党内民主制度功能的发挥起着极其重大的决定作用。党内实体民主制度与党内程序民主制度是党内民主制度的一体两面，一方面党内实体民主制度是党内程序民主制度的价值取向。虽然党内程序民主制度本身也承载着党内民主诸多普世性价值规范,但就党内程序民主制度与党内实体民主制度的关系而言,前者设置的目的是为了实现后者所追求的价值目标。党内实体民主制度通过确立党员的基本权利、党内民主的原则、党内民主贯彻实施的基本要求，从而为党内程序民主制度的制定和运行提供根本价值H标和价值取向。如果党内程序民主制度离开了作为价值目标和价值取向的党内实体民主制度，那么党内程序民主制度或变成没有灵魂的、无的放矢的党内程序民主制度，或变成徒具形式而无实质意义的党内程序民主制度，甚至会成为某些别有用心的人搞党内专制和人治的合法外衣。比如，有的地方在党内民主选举中设置所谓“同意的不动笔，不同意的就动笔”的选举程序，煞费苦心地限制党员自主行使选举权，以保证实现所谓的领导意图。另一方面党内程序民主制度是党内实体民主制度实现的必要条件和根本保障。虽然好的党内实体民主制度不必然引出好的党内程序民主制度，好的党内程序民主制度不必然导向党内实体民主制度所规定的好的价值目标。但好的党内程序民主制度是获得党内实体民主制度所规定的好的价值目标的必要条件和根本保障。如果离开了党内程序民主制度，或党内程序民主制度之间相互冲突，那么，党内实体民主制度所追求的党员当家做主的价值目标只能成为空中楼阁，只能停留在名义上、文本意义上。比如：党内民主选举制度。从实体民主制度看，是关于党员是党的主人，具有不可剥夺的选举权利的制度性规范。但如果没有关于党员怎样行使选举权的具体操作性运行程序规范，那么，关于党员享有选举权利的实体性民主制度对党员来说只能成为一种名义上、文本意义上的制度，实际上剥夺了党员的选举权利。基于以上分析，党内实体民主制度与党内程序民主制度不是彼此孤立的，而是一个在结构上相互配套、相互衔接，在功能上相互配合、相互支持的有机统一整体。结构决定功能。党内民主制度的功能不是党内实体民主制度的功能与党内程序民主制度的功能的简单相加，而是党内实体民主制度与党内程序民主制度在相互依存、相互制约、相互作用中表现出来的整体功能。如果两者在结构上不合理、不完备，那么，党内民主制度在运行过程中必然会造成党内实体民主制度与党内程序民主制度之间发生相互抵消和虚置,甚至相互掣肘和背反的现象。针对目前党内生活中因缺乏党内程序民主制度的保障导致党员难以或无法行使民主权利的现象，我们在党内民主制度建设过程中，除了进一步加强党内实体性民主制度建设外，必须从党内程序民主关乎党内民主生命的高度加强党内程序民主制度建设，使党内民主制度成为在功能上统一协调、相互支持，运行高效的制度体系。

　　

　　二、严格遵守和执行党内程序民主制度是发展党内民主更为根本的要求——以党内生活中“民主名义下的人治”现象为视角

　　

　　目前，在党内生活中存在着“民主名义下的人治”现象。之所以会出现“民主名义下的人治”现象，从制度层面t看，主要是因为一些党员特别是一些党员干部在遵守和执行党内民主制度过程中存在着对党内程序民主制度的错误认识。认为党内实体民主制度是一种“刚性”制度，必须遵守和执行，而党内程序民主制度是一种“软性”制度，可以不遵守和不执行。为了进一步促进党内民主的发展，克服党内生活中存在的“民主名义下的人治”现象，我们在遵守和执行党内民主制度过程中，必须进一步确立党内程序民主制度的权威性、至上性和不可僭越性，并加大对遵守和执行党内程序民主制度的监督和查处力度。

　　

　　其一，与党内实体民主制度一样，党内程序民主制度具有防止和消除党内人治现象的一般功能。托马斯•潘恩有一句名言：“在专制制度下，国王就是法律；在民主制度下，法律就是国王。”《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出，由于“我们没有能把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度~化、法律化，或者虽然制定了法律，但却没有应有的权威。这就提供了一种条件,使党的权力过分集中于个人，党内个人专断和个人崇拜现象滋长起来，也就使党和国家难于防止和制止‘文化大革命’的发动和发展”。要防止和消除党内生活中的人治现象，必须实现党内民主的制度化、规范化、程序化。遵守和执行党内民主制度，不仅是党内民主制度化、规范化、程序化的应有之义，而且是党内民主制度合法性的核心价值。党内民主制度的合法性，包括党内实体民主制度合法性和党内程序民主制度合法性两个方面。党内实体民主制度是关于党员有哪些基本民主权利的制度性规范,是全体党员共同意志的体现。

　　

　　党内程序民主制度是关于党员怎样实现民主的制度性规范，也是全体党员共同意志的体现。因此，党内程序民主制度和党内实体民主制度一样具有普遍约束性、权威性和刚性等属性。在党内生活中，严格遵守和执行党内民主制度，不仅包括严格遵守和执行党内实体民主制度，而且包括严格遵守和执行党内程序民主制度。只有遵守和执行党内实体民主制度的行为，才是合法的行为，否则是非法的或违法的行为。同理，只有遵守和执行党内程序民主制度的行为，才是合法的行为，否则是非法的或违法的行为。

　　

　　针对党内生活中一些党员特别是一些党员领导干部存在着因错误认为党内程序民主制度是一种“软性”制度，可以不遵守和执行，导致无视、简化或违反党内程序民主制度的行为，我们认为只有进一步强化全党特别是党员领导干部对党内程序民主制度的权威性、至上性和不可僭越性的认识，积极营造任何无视、简化或违反党内程序民主制度的行为及其结果都是违法或非法的法治氛围，加大查处无视、简化或违反党内程序民主制度行为的力度，才能从根本上防止和消除党内生活中“因领导人的改变而改变”，“因领导人的看法和注意力的改变而改变”的人治现象。

　　

　　其二，与党内实体民主制度相比，党内程序民主制度更具有防Ik和消除党内人治现象的特殊功能。民主是实体和程序的统一。由于实体民主具有宏观性、原则性和抽象性，决定了实施实体民主的空间极为宽广，从而给实体民主的执行者以自由裁諼权，这种自由裁量权可能导致民主制度执行的偏差，即有利的就执行,不利的就变形，最终否定民主制度。那么，怎样才能最大限度地防止民主制度在理解和执行过程中的不确定性甚至随意性呢？民主唯有程序化。非程序化的民主不是法治民主，而是“人治民一些党内民主制度在执行中成为“墙壁制度”、“文件制度”、“橡皮制度”等。之所以会出现“制度棚架”现象,从制度层面看,是因为现有党内民主制度从总体上来看比较原则、笼统，缺乏可操作性。为了进一步促进党内民主的发展，克服党内生活中存在的“制度棚架”现象,我们在构建和设计党内程序民主制度的过程中，必须着力加强党内程序民主制度的科学构建和设计，努力提高党内民主制度的可操作性和实效性。

　　

　　其一,党内程序民主制度是党内实体民主制度由“死”的制度变成“活”的制度“软件”。人类民主发展的历史告诉我们，程序民主的重要性一点都不亚于实体民主。程序不仅是民主运行的枢纽，而且是实现民主目标的根本保障。哈贝马斯曾把民主政治比喻成一个“旋转的陀螺”，重要的是旋转的过程，离开了旋转的过程，民主政治这个陀螺就会倒下。在民主运转的过程中，程序起着使实体民主由静态转变为动态的重要作用。如果没有程序民主，那么一切实体民主目标只能停留在条文上，不可能转化为对于现实社会政治生活具有影响力的民主制度。如果缺乏程序民主的保障，那么实体民主不仅难以贯彻，处于虚置状态，从而最终否定整个民主。好比一台电脑，如果没有作为计算机程序的“软件”，那么，这台电脑就无法运行，丧失它的功能。党内实体民主制度是关于党内民主的目标、内容、主体与价值等制度性规定，旨在确立党员当家做主的地位。党内程序民主制度是关于实现党内民主过程的先后顺序及其相关制度性规定，旨在保证党员当家做主地位的实现。如果说党内实体民主制度是发展党内民主的“硬件”的话,那么，党内程序民主制度就是发展党内民主的“软件”。党内程序民主制度起着使党内实体民主制度由“死”的制度变成“活”的制度的驱动作用。如果没有富有操作性的党内程序民主制度的安排及其保障，那么党内实体民主制度只能被虚化成为一种名义上、文本意义上的规定，使党内实体性民主制度成为空中楼阁，失去它应有的功能。比如：党内民主选举制度。从实体民主制度看，是关于党员是党的主人，具有不可剥夺的选举权利的制度性规范。但如果没有关于党员怎样行使选举权的具体操作性运行程序规范，那么，关于党员享有选举权利的实体性民主制度对党员来说只能成为一种名义上、文本意义上的制度，实际上剥夺了党员的选举权利。因此，我们在构建和设计党内民主制度的过程中，不仅要明确规定党员和党组织的权利和职责，而且要制定出党员和党组织切实行使权利和恪守职责的操作方法、步骤及其保障措施。只有加强党内程序民主制度建设，才能充分发挥党内民主制度的功能,才能实现党员当家做主的价值目标。

　　

　　其二，党内程序民主制度还是把党内实体民主制度各种要素有机有效地连接起来的“传送带”。“程序是法律的心脏”。没有程序保证的实体民主往往容易流于形式，而设计严密的程序民主，却可以在运行中自动弥补实体民主设计的不足，甚至可以纠正实体民主的偏差，最大限度地达到民主的目标。从这种意义上说，程序民主相对于实体民主具有独立发挥作用的价值。长期以来，我们很少从程序的角度去探索发展党内民主的机制，而党章对党内民主的规定比较概括和原则，虽然有个别的程序规定，但是从总体上来看,这些程序的规范既缺少详细、完备的方法和形式，又缺少严密科学的顺序排列，不仅使许多4惯于搞“家长制”的领导，很容易找到应付抽象的民主原则的对策，而且使党内民主制度难以真正落实。因此，我们在构建与设计党内程序民主制度的过程中，仅仅制定一些“死”的行为规范（法律和制度）是不够的，必须着眼于“活”的机制的建设。当然，“活”的机制依赖于“死”的规范，正如一个活的生命体离不开身体器官这些“零部件”一样。但规范毕竟不等于机制。规范要转化为机制，最根本的一条是通过程序把众多的规范有序地创制出来、组织起来，使程序规范形成一个有机的活的整体。例如，-在党内，党员的实体权利义务关系必须通过一环扣一环的程序行为链接起来，并逐步得以实现。从党内民主的纵向实现过程来看，它需要经由选举、协商、讨论、决策、监督、罢免等一般性程序；从党内民主的横向实现过程来看，每个具体环节也要有严格的程序，如选举程序、决策程序、表决程序等。如果离开了党内程序民主机制的构建，再好的党内民主制度也不可能得到体现，再切合实际的党内民主制度也不能转化为实际。因此，只有加强党内程序民主制度建设，才能把党的组织和活动的诸要素如党员、党的各级组织、党的干部、各种规定和要求等有机地连接起来，加以组合、协调，使组织能够像活的机体一样运作，才能调动广大党员的主动性、积极性、创造性，不断增强党的凝聚力、战斗力、创造力。

　　

　　作者筒介:张扣林(1963—)，男，江苏扬州人，教授，从事党的建设研究;刘诚(1949一),女，江苏扬州人,教授,博士生导师,从事党的建设研究。