程序民主与实体民主：我国民主政治建设的两个维度

　　摘要：作为民主政治建设的两个维度，程序民主和实体民主相辅相成，缺一不可。自改革开放以来，我国民主政治建设遵循着一条在农村地区优先发展程序民主和在城镇地区逐步推进实体民主的发展路径。然而，程序民主的发展势必会导致实体民主，而实体民主的发展也必然会对程序民主的推进提出要求。在城乡一体化的背景下，农村地区的程序民主与城镇地区的实体民主相互融合，共同促进我国民主政治建设进一步向前推进。

　　关键词：程序民主；实体民主；民主政治建设

　　中图分类号：D6文献标识码：A文章编号：1008-7168（2015）03-0067-06

　　现代民主理论认为，民主不仅指政治体系中一套完整的以多数原则为决策手段的程序，而且还意味着一套与这一原则相配套的价值理念和态度倾向。换言之，民主政治离不开程序民主与实体民主的相互配合和共同发展。伴随着我国社会经济建设的不断深化，作为我国民主政治建设的两个维度，程序民主与实体民主分别从农村和城市两个层面出现突破，并取得了巨大的成就。在我国当前城镇化的推动下，农村地区和城市地区逐渐融合，城乡一体化使程序民主与实体民主两者之间相互影响，从并行不悖走向相互融合，从而弥补了各自的不足，也使一个完整的民主政治建设图景逐渐浮出水面。从程序民主和实体民主两个维度来分析改革开放以来我国民主政治建设的独特路径，并探讨我国当前民主政治建设的现状与不足，对于推进我国的民主政治建设，乃至实现政治现代化无疑具有重大意义。

　　一、优先发展程序民主是我国农村民主政治建设的主要路径

　　程序民主是指为实现民主所必不可少的程序和形式，它具体体现为一套完整的制度安排以及为保证制度的有效实施所制定的一系列规则。“程序民主作为民主的一个重要方面，起着从程序规则方面保证民主规范有序运行的作用。”[1]相对于实体民主，程序民主更容易被人们学习、操作和掌控。通常情况下，民主的发展遵循一条先有实体民主、后有程序民主的路径，或者说，遵循着一条由实体民主的增量来提高程序民主的存量的过程。而我国农村地区的民主政治建设走出了一条截然相反的路径，“即先建立起民主的村级选举和村民自治制度，让村民有一个比较公平可行的制度框架和参与渠道去实现自己的利益诉求和政治抱负，然后在这一环境中灌输民主价值，逐步培养农民的民主意识和参政素质，树立起民主的价值观念从而引起民主更深层次的发展”[2]。

　　从发展原因看，这种优先发展程序民主进而通过程序民主推进实体民主的发展路径，是由我国广大农村地区的具体国情决定的。一方面，优先发展程序民主是由我国若干历史因素决定的。改革开放以来，在家庭联产承包责任制的冲击下，人民公社制度迅速瓦解，造成了我国农村地区治理主体的缺失。为了适应农村地区社会经济发展的需要，在国家政策法规的推动下，以民主选举为核心的村民自治应运而生，从而大大推进了程序民主在农村地区的发展。另一方面，优先发展程序民主也是由我国广大农村地区的现实状况决定的。由于农村社区分布面广，与城镇社区行政化的管理相比，农村社区的各项事务难以与政府机构实现直接的对接，通过村民自治的途径来解决自身的问题就显得尤为重要。

　　从动力源泉看，在我国农村地区，程序民主的发展以政府政策为主导，以社会自身的探索为辅助。村民自治开创了一条通过村民自身力量解决自身问题的路径。1980年2月，广西宜州市屏南区合寨村首次通过民主选举组织产生村委会，开创了我国基层民主选举的先河。随后，国家在全国范围内积极推进基层民主选举。1998年，第九届全国人民代表大会常务委员会正式通过《中华人民共和国村民委员会组织法》，标志着村民自治与民主选举正式成为我国基层民主制度的一部分。随着民主选举的推进，各种社会力量特别是广大农村自身的力量在国家政策的指引下，纷纷为村民自治与民主选举出谋划策，提出建设性的实施方案和策略，并逐步形成了各具特色的村民自治形式。在农村社会力量薄弱的现实状况下，这种以政府主导、社会协作的民主实施路径业已成为我国推进基层民主政治建设的重要经验之一。

　　从行为主体看，程序民主在广大农村地区有较大发展，参与和推进程序民主发展的主体主要是村民。一方面，基层民主选举为广大普通农民提供了一条表达自身利益诉求的途径，通过基层民主选举，广大农民参与政治的权利得到了一定程度的保障，并对村委会形成了一定程度的监督作用。另一方面，基层民主选举为农村精英提供了一个将自身资源（智力资源、物质资源等）转化为推动农村发展动力的机会和途径。通过投票选举的方式，部分农村精英得以掌握农村村务的决策权，并积极投身到农村建设中去，在国家政策的支持和指导下，农村精英能够使农村的经济、社会、文化面貌焕然一新。因此，较之上级政府任命的方式，以程序民主为基本内涵的村民选举无疑具有重大的进步意义。

　　从表现形式看，我国农村地区的程序民主要表现为三年一次的村委会选举。尽管在全国范围内不乏其他形式的民主程序，但投票选举仍旧是当前我国基层民主政治建设的最主要形式。一方面，较之城镇地区，农村地区经济发展水平相对滞后，村民的民主意识和权利意识较之市民也相对淡薄，低下的民主效能感使民主选举的投票积极性不高，或流于形式。另一方面，由于农村大量青壮年人口大规模地向城镇流动，部分农村出现了空心化的状况，村民的核心利益也从农村转向城镇，村民选举对村民利益的影响较小，使村民自治和民主选举只停留在低水平的投票阶段，难以向纵深拓展。鉴于上述原因，我国农村地区程序民主的整体发展水平还很低，总体上还处于起步阶段，程序民主的形式过于单一，且其形式远远大于其实质内容。可以说当前的程序民主是一种形式化的民主，距离实质性的程序民主还有很长一段路要走。

　　从影响结果看，尽管以程序民主为主要表现形式的基层民主政治建设还有很多缺陷和不足，但不可否认的是，程序民主的不断发展仍旧对我国的政治民主建设产生了积极有效的推动作用。首先，我国通过率先发展程序民主的方式，为广大农村地区提供了一种解决自身问题的路径，使农村地区的紧张关系得到缓和，并为“三农问题”的解决提供了内在动力，从而为农村社会的发展提供了坚实的政治基础和制度保障。其次，广大农村地区通过程序民主的实践大大提高了村民的民主意识和政治素养，从而为基层民主政治建设的进一步发展提供了良好的实践基础和经验保障，“村民自治制度特别突出合法程序的重要性，体现了以程序保障民主的原则，尽管各地区选举的具体方式有所差异，但是民主选择的理念已经初步深入民心”[3]。最后，基层民主政治建设的有效运行，为我国从基层到中央的民主政治建设的不断深化提供了一个良好的开端，为更高层次的程序民主实践创造了稳定的社会环境，从而大大降低了我国当前民主政治建设的风险。

　　二、优先推进实体民主是我国城镇民主政治建设的主要路径

　　与我国农村地区蓬勃发展的程序民主相对应，实体民主在城镇地区取得了突破性的进展。我国城镇地区实体民主的发展并非从零开始，而是充分继承了从新中国成立之后到改革开放之前三十年间民主政治建设的丰硕成果。特别是在程序民主方面，作为我国政治制度的根基，人民代表大会制度、政治协商制度、民族区域自治制度等民主政治建设业已取得非凡的成就，并在维护国家的稳定、发展与繁荣方面发挥着日益重要的作用。然而，在实体民主方面，如对公民权利的保障、对宪法权威的树立等，不但未能与程序民主的发展相适应，而且还严重制约着程序民主的进一步深化。伴随着社会主义市场经济的不断发展，由市场经济延伸出来的契约精神、平等精神、公平公正精神等价值倾向日益深入人心，从而为实体民主的发展提供了广阔的空间。与程序民主所开展的一系列明显的制度化措施不同，实体民主在市场经济的驱动下，发挥了更加潜移默化的作用。

　　从发展原因看，城镇地区发展优先推进实体民主有其内在的必然性。一方面，实体民主的推进是市场经济发展的内在要求，市场经济所导致的社会职能的分化是社会利益多元化的根源，多元化的利益诉求为多元价值观念的滋生提供了有利条件。伴随着社会成员的高速流动、人们受教育水平的不断提高以及大众传播媒介的快速发展，由市场经济衍生出来的私有产权、法制保障、平等自由等民主政治文化迅速传播，为实体民主的发展提供了社会基础。另一方面，实体民主的优先发展是由我国既有的政治生态环境决定的。长期以来，我国公民缺乏推进民主政治建设所应有的组织基础和思想基础。在没有社会基础的情况下强力大范围地推进程序民主，有可能迅速增加社会不稳定的因素，从而导致严重的社会动乱，通过其他途径推进实体民主就显得必不可少。

　　从动力源泉看，城镇地区实体民主的发展以社会自身力量的驱动为主，国家在社会力量的压力下或主动或被迫做出政策调整。一方面伴随着民主政治文化的传播，公民的权利意识不断提高，必然日益要求在公共事务领域拥有更多的影响力。公民的组织能力不断提高，大大增加了社会的组织化水平，从而也大大提高了社会自身的力量；伴随着社会自身力量的提高，社会必然要求参与到公共权力的运行当中。另一方面，迫于公民越来越强烈的参与压力，政府部门相应地做出政策调整，积极探索各种有效的公民参与途径，将公共舆论纳入国家的日常政治生活当中，并通过制度化渠道维护和保障公民的合法政治权益。通过社会自身力量的发展和国家政策相应的调整，实体民主在城镇地区获得了源源不断的动力源泉并取得了显著的成就。

　　从行为主体看，与程序民主在农村地区有较大发展相对应，实体民主在城镇地区有较大进步，实体民主的行为主体以市民为主，由于市民比农民具有较高的人均收入水平和受教育水平，也拥有较高的社会流动率，因此也比农民更早、更多地接触到现代化所带来的变革，在社会公共事务中也与政府有更多的接触。市民较之农民能够更迅速地接受民主的价值理念，并投入到对这些观念的执行当中，人口高度集中的城镇社会也为市民提供了利益表达的广阔空间。伴随着市民民主意识的成长，各种社会组织应运而生，作为聚合和伸张公民利益的重要手段，多元化的社会组织承担着推动实体民主进一步向前发展的使命。在更广阔的层面上，从国家与社会的关系看，实体民主的发展实质上体现了国家与社会之间的权力博弈，社会力量以市民和社会组织为支撑，要求国家对社会进行更大范围的权力让渡，国家也在试图调整自身与社会的关系，以适应我国民主政治建设的需要。

　　从表现形式看，相对于广大农村地区程序民主的单一形式而言，城镇地区实体民主的发展渗透到社会的各个方面，形式也更加多样化。它不仅表现为公民权利意识的不断提高，而且还体现在形形色色的公民维权当中。通过法律的途径来保障自身的合法权益业已成为社会民众的基本共识。各种大众传播媒介加强了民众对政治事件的关注，同时也为社会民众的利益表达提供了有效途径。在实体民主的压力下，政府积极主动地探索保障和实现公民权利的各种途径。通过物权法等法律途径来保障公民的财产权，通过政务公开、财产公示等形式来保障公民的知情权，通过协商民主的途径来保障公民的参与权，并使公民的参与能力不断提高。多领域、多途径的社会手段和政策形式共同构成了实体民主得以快速发展的依托。

　　从影响结果看，实体民主的不断深化对我国城镇地区民主政治建设的发展无疑具有深远意义。首先，实体民主较之程序民主具有渐进性的特征，因此，在实体民主推动我国民主政治建设的过程中不易出现剧烈的体制变革。实体民主通过对公共事务中政府行政工作的不断影响，迫使政府做出政策调整，而不是直接对政府的人员更替、决策程序、运行规则构成压力，从而大大降低了民主政治建设的风险。其次，实体民主的不断深化，有利于民主政治建设的各种观念逐渐深入人心。有限的政府权力、公开透明的政府信息、保障公民的基本权益等现代政府理念的传播，社会互惠、互信和包容意识的增强，为民主政治建设的进一步深化提供了良好的文化土壤。最后，实体民主的发展也迫使政府在政策领域从单纯追求经济发展转向重视社会建设。使政府通过各种途径保障公民的合法权益，解决社会冲突，调和社会矛盾，为经济发展创造稳定的社会环境；加强对社会民生的重视，提倡科学发展观，将以人为本的理念贯彻到政策的各个方面。实体民主的深化对我国的社会治理构成了压力，大大提高了政府应对现代社会问题的能力，也使我国政治体系的输入和输出能力不断加强。

　　三、程序民主和实体民主：现代民主政治发展的两条支柱

　　作为现代民主政治发展的两个维度，程序民主与实体民主相辅相成，缺一不可。尽管在我国农村和城镇地区，程序民主或实体民主的发展各有侧重，但两者并非在各自的领域里单向度地延伸，程序民主的深化必然导致实体民主的发展，而实体民主的发展也必然会要求程序民主相应地做出调整。

　　（一）程序民主的深化必然导致实体民主

　　在广大农村地区，程序民主的进一步发展有赖于实体民主的逐步跟进。一方面，程序民主的不断推进迫使实体民主进一步向前发展。经过基层民主政治制度三十余年的发展，以投票选举来选择基层领导人的方式已深入人心，民主决策业已成为村民解决各种问题所遵循的共同准则。伴随着农村社会不断融入现代化的改革浪潮之中，特别是大量农民工将城镇地区的价值观念不断引入农村地区，以及大众传播媒介在农村地区的普及，村民的权利观念逐步形成。尽管仍旧存在着配套制度不健全、民主选举参与度不高等现象，但村民日益认识到投票能够对自身的权益产生影响。特别是在拥有一定经济实力和集体产权的农村地区，竞争选举的激烈程度不断提高，通过程序民主遴选出来的农村精英的素质也较之前有质的提升。在农村地区，农村社会也在积极探索各种途径来保障村民的知情权、监督权、参与权等合法权益。正如徐勇所言，“通过在民主形式实践中建立民主规则和程序，训练民众，为民主创造内在的条件，逐步实现由形式化民主到实体性民主的转换。这便是村民自治给予我们的启示”[4]。另一方面，实体民主是程序民主进一步发展的必要条件。程序民主必须有实体民主不断充实其民主内涵，否则程序民主就有沦为单纯的形式民主或空壳民主的危险。通过程序民主的实践，村民不断意识到，有效的基层选举不仅要求拥有程序的民主化，还要求整个选举程序做到公开、公平、公正。程序民主不仅要以实体民主为价值导向，而且选举本身也要体现和遵循实体民主的若干原则。如果没有相配套的措施来保障村民在选举过程中的知情权、监督权和参与权，那么程序民主就只能停留在低水平的投票选举领导人阶段，不能在村务决策上发挥更大的作用。因此，实体民主发展的滞后必然会制约程序民主的进一步发展，只有实体民主和程序民主相互配合，协调发展，才能共同促进我国农村地区的民主政治建设。

　　（二）实体民主的深化必然要求程序民主

　　在城镇地区，如同程序民主无法脱离实体民主而单独运行，实体民主也无法离开程序民主的保障而自由发展。一方面，实体民主为程序民主的发展创造了稳定的社会环境。实体民主的发展不仅意味着市民作为政治人拥有更高的政治素养，比村民更能接受现代民主程序所要求的价值规范，而且还意味着国家对公民多元化的利益诉求的认可。实体民主所倡导的民主、法制、自由、平等等现代公民精神是程序民主得以有效运行的基本要求，而拥有上述现代公民精神的社会成员对程序民主的要求也更加迫切。相对于注重制度设计的程序民主，实体民主更具有渐进性质，更容易为决策者所把握和吸收，因此所产生的政治风险也最小。从公民对政府政策选择的知情和简单认同，到公民对政府的多种政策方案予以选择，再到公民参与到政府政策的制定和决策过程中，我国城镇地区的民主政治建设呈现出了一条从实体民主向程序民主不断迈进的发展路径。通过各种手段保障公民的合法权益，优先发展实体民主，进而在发展实体民主的基础上不断探索程序民主进一步发展的有效路径，对我国的城镇地区的民主政治建设无疑具有重大的实践意义。另一方面，程序民主也是实体民主不断向前发展的应有之义。作为实体民主不断向前推进的表现形式，民主、法制、自由、平等等现代公民精神的深入人心，势必会加强公民对行政决策程序民主化的要求。相对于通过法制化的途径来保障实体民主的发展所取得的成果，程序民主为实体民主提供了更加坚实的制度基础。“一定的实体民主问题的处理必须在民主程序框架内进行，无民主程序则无实体之处理。”[5]如果实体民主未能受到程序民主的有利保障，那么实体民主所倡导的各种公民权益就难以得到真正维护，缺乏政治参与的决策环境也就难以形成完善的现代公民精神，实体民主在不确定的决策环境中也有倒退的危险。当前，我国城镇地区实体民主的发展使国家体制内原有的程序民主进一步深化。人民代表大会制度、多党合作的政治协商制度、民族区域自治制度等较之以前更能遵循制度化的运行规则，更能体现出民主的价值理念。此外，实体民主也在推动着其他形式的程序民主不断出现和发展。中央巡视制度、听证制度、财产公示制度等新型的制度设计不断地被提出、尝试和深化，并在当前的民主政治建设中发挥着越来越重要的作用。

　　（三）程序民主与实体民主相辅相成，共同促进我国的政治现代化不断向前推进

　　自改革开放以来，无论是在广大农村地区，还是在城镇地区，我国的民主政治建设都取得了很大成就。但不可否认的是，从整体上看，我国的民主政治建设还很不完善，仍旧面临着发展滞后的问题。犹如一枚硬币的正反面，程序民主和实体民主的发展相辅相成，缺一不可。程序民主是实体民主的保障，没有程序民主，实体民主就会成为空中楼阁；而实体民主是程序民主的目的，没有实体民主，程序就会成为无本之木，无源之水。程序民主的发展必然要求实体民主不断跟进，而实体民主的深化也要求程序民主提供坚实的制度保障。程序民主为实体民主的培育提供了制度平台，而实体民主又为程序民主创造了稳定的社会基础。毋庸置疑，程序民主和实体民主共同构成了我国现代民主架构的两条支柱，并促使我国的民主政治建设不断向前推进。

　　在广大农村地区，要进一步深化程序民主，积极探索推进程序民主进一步发展的配套制度和措施，实现当前的程序民主从“形式”向“实质”的转变。还要不断充实程序民主的形式和内容，积极探索其他形式的民主实现路径，如协商民主、听证制度等，通过程序民主的训练来培养和充实农村地区的民主法治文化与广大农民的民主法治精神，进而带动和推进实体民主的发展。同时，要不断引进城镇地区实体民主的发展成果，保障村民的基本权利，以弥补实体民主的空白。通过立法等手段，明确个人、集体与政府的产权关系，以保障公民的私有产权，建立健全村务公开和财产公示制度，以保障公民的知情权和监督权，积极鼓励和主动推进农村地区的社会组织建设，促进社会组织的成长和壮大。“民主程序是依赖于民主实体而存在、运行的，没有实体民主就没有程序民主。程序民主设置的目的是为了实现实体民主所追求的公正价值。”[6]因此，在保障公民各项基本权利的基础上，通过程序民主和实体民主的共同发展，不断培育公民的民主、法制、自由和平等等现代公民精神，才能使我国农村地区的民主政治建设进一步向前推进。

　　在城镇地区，要在实体民主逐步发展的基础上不断探索程序民主的有效实现路径，SIAi4IPryiDinpyQuEJw060Yf1X95mUpO50TGvDjpfs=特别是借鉴广大农村地区推进程序民主的丰富经验。城镇地区程序民主的发展是农村地区程序民主从基层自治组织向中上层政府组织延伸的必然结果，因此，城镇地区程序民主的不断推进也必然遵循着一条从下一级政府向上一级政府不断延伸的路径。由于城镇地区存在着多元化的利益格局，因此，较之农村地区的基层民主建设，城镇地区在发展程序民主过程中更具复杂性，其风险也最高。在此过程中，实体民主的进一步推进无疑具有至关重要的作用。城镇地区程序民主的发展有赖于更加宽松的政治环境和更加统一的社会共识。这些政治环境和社会共识不仅包括更完善的法制建设、更有效的社会监督以及更廉洁高效的行政运行机制，而且包括社会民众对国家体制的高度认同和对民主建设路径的广泛共识。

　　伴随着我国城镇化速度的不断加快，我国传统的城乡二元结构正在逐渐被打破，农村地区和城镇地区各自的民主政治建设也不可避免地出现合流，这种合流也体现着自改革开放以来程序民主建设与实体民主建设的交汇。我国当前的民主政治建设既不可能使农村地区抛开城镇地区的影响单独探索实体民主的发展路径，也不可能使城镇地区在农村地区基层民主建设之外另辟蹊径。城乡一体化的内在要求必然迫使程序民主与实体民主协同发展，共同促进我国的政治现代化不断向前迈进。