论生态环境损害赔偿诉讼中政府失灵的规避

　　摘要：现行的生态环境损害赔偿制度改革规定：“磋商作为诉讼前置程序”，“环保行政管理机关是国家授权的唯一起诉主体”，虽然保证了行政权的主导性，但其存在环保行政管理机关不作为以及其与赔偿义务人合谋而造成的政府失灵问题。为了解决这一问题，本文提出以环境民事公益诉讼作为生态环境损害赔偿诉讼的递进诉讼，若环保行政管理机关不作为或与赔偿义务人合谋，社会组织可及时补位提起环境民事公益诉讼，以规避政府失灵。

　　关键词：生态环境损害赔偿诉讼；政府失灵；环境民事公益诉讼；递进诉讼

　　一、问题的提出

　　现有的生态环境损害赔偿制度规定：“磋商作为诉讼前置程序、“环保行政管理机关为国家授权的唯一起诉主体”，此规定虽然确保了行政权主导从而使环保行政管理机关能快速对生态环境损害赔偿案件作出反应，以保护生态环境。我国现有立法层面未有对磋商制度的具体设定，就各省（区、市）的磋商优秀候选案例来看，这些磋商案例中包含许多有益的实践经验，但也存在许多不足之处，如“磋商适用不清晰、磋商过程不规范、社会参与度不够等”。除此之外，磋商过程中环保行政管理机关灵活度较大，自主性强，缺乏监管。

　　二、环境民事公益诉讼作为递进诉讼的可能

　　在行文之前，先说明一下“递进诉讼”，此概念是说：“在一定条件下，社会组织可就生态环境损害行为提起环境民事公益诉讼，由此与生态环境损害赔偿诉讼形成递进关系”。“递进”指“传递过去、更进一步”，“诉讼”与本义一致。“一定条件下提起递进诉讼”是指“当环保行政管理机关在一定期限内本应对生态环境损害行为提起诉讼而不提起诉讼或者与赔偿义务人合谋时，社会组织有权就生态环境损害行为提起诉讼，而此时的诉讼递进成为环境民事公益诉讼”。之所以两个独立的诉讼可成为递进关系，是因为环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼在性质上均属于公益诉讼，在诉讼范畴上均属于民事诉讼，而且在诉讼范围上有大部分重合，因此为环境民事公益诉讼作为生态环境损害赔偿诉讼的递进诉讼提供了实践可能，详细论述如下：

　　（一）性质相同

　　当前关于诉讼性质的观点，大致可分为五类：“国益诉讼说”、“私益诉讼说”、“公益诉讼说”、“混合诉讼说”和“特殊的环境民事诉讼类型说”。基于公共信托理论，国家作为公共利益的受托人，在生态环境损害赔偿诉讼中，国家本质上所代表的是全民所有制下环境社会公共利益，保护的是生态环境功能，试图增加国家利益一说，会给生态环境利益造成利益多说的混乱局面，不利于将“生态环境索赔”纳入法治轨道，更不利于建立防治生态环境损害的制度。此外需要明确的是，上述已说明生态环境利益属于社会公共利益，旨在增加社会公共福利，因此其亦非私益诉讼和混合诉讼。综上，将生态环境损害赔偿诉讼属于公益诉讼，因此生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼性质相同，这给环境民事公益诉讼作为递进诉讼提供了司法实践的可能。

　　（二）诉讼范畴相同

　　生态环境损害赔偿诉讼是指“由国务院授权的环保行政管理机关代表国家向造成生态环境损害的单位或个人提起的求偿之诉，该诉讼旨在防止生态环境要素发生不利改变和生态环境功能发生退化”。《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》规定：“环保行政管理机关是唯一具备提起生态环境损害赔偿诉讼的适格主体”，构成了“环保行政管理机关为原告——赔偿义务人为被告——法院居中裁判”的三方构造，可见环保行政管理机关在诉讼中是国家授权代表全民提起诉讼，其地位与赔偿义务人属于平等地位，因此生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼均属于民事诉讼范畴。

　　（三）诉讼范围大部分重合

　　环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的诉讼范围具有极大的相似性，是一种包含与被包含状态的关系。环境民事公益诉讼的适用范围是指破坏生态环境和资源保护进而损害社会公共利益的行为，而生态环境损害赔偿案件的适用范围是国家自然资源和生态环境遭受损害致“环境、生物要素不利改变”和“生态系统功能的退化”的，未包含集体所有的自然资源和其他生态受损等情形，可见两者在适用范围上具有较大的重合性。

　　三、环境民事公益诉讼作为递进诉讼的功能

　　上述論证说明，环境民事公益诉讼可作为生态环境损害赔偿诉讼的递进程序，即一旦环保行政管理机关不作为或者与赔偿义务人合谋，社会组织有权按照递进程序提起生态环境损害领域的环境民事公益诉讼，并有权向法院或检察院提出审查环保行政管理机关的不作为。环境民事公益诉讼在此主要有督促环保行政管理机关勤勉履职和预防环保行政管理机关与赔偿义务人合谋的功能。

　　（一）督促环保行政管理机关勤勉履职

　　据自然资源全民所有制规定，社会组织（指现有立法规定可提起环境民事公益诉讼的社会组织）对生态环境损害赔偿诉讼有监督权，这为社会组织监督环保行政管理机关积极履行环境保护职责以及参与自然资源管理提供了请求权基础。即当针对政府不作为行为时，社会组织与环保行政管理机关是监督与被监督的关系，社会组织可以提起诉讼为底线，督促环保行政管理机关勤勉履职。当针对污染者或破坏者的行为时，社会组织积极申报，与环保行政管理机关是合作关系，能在一定程度上助推环保行政管理机构积极对污染者或破坏者采取行动，保护环境公共利益。

　　（二）预防环保行政管理机关与赔偿义务人合谋

　　发生生态环境损害之后，环保行政管理机关首先按照诉讼范围对案件进行审查审核，然后将符合标准的纳入生态环境损害赔偿诉讼案件，随后进入磋商环节。可见在生态环境损害赔偿诉讼中，环保行政管理机关具有较大的自主性，这种自主性若缺乏监管，极容易导致环保行政管理机关怠于履职。更值得注意的是，磋商环节的环保行政管理机关和赔偿义务人都具有较大的自主性，环保行政管理机关的行政属性会考虑社会、经济等多因素，因此其可能会与赔偿义务人合谋让环保为经济让位。

　　四、递进诉讼的具体设置

　　虽然环境民事公益诉讼作为递进程序可规避政府失灵，但如果毫无限制，则有可能造成司法权不当干涉行政权运作，降低环保行政效率，还有可能造成滥诉增加法院讼累。因此，必须有明确的启动要件和程序。

　　（一）启动条件

　　被诉内容必须是生态环境遭受破坏致“环境、生物要素不利改变”和“生态系统功能的退化”的，以保护全民所有制下的自然资源和生态环境，与生态环境损害赔偿诉讼的启动条件保持一致，防止重复起诉。

　　（二）被诉行为

　　被诉行为是指符合生态环境损害赔偿案件标准的、并且环保行政管理机关未勤勉起诉的生态环境损害行为，旨在及时处理与修复生态环境损害。除此之外，就环保行政管理机关的不作为行为，其不属于环境民事公益诉讼范畴，我国目前又没环境行政公益诉讼的有关规定，但是其在生态环境损害赔偿诉讼中占据主导作用，若不将其纳入诉讼轨道，一旦其不作为，生态环境损害赔偿诉讼将形同虚置，因此建议将其纳入环境民事公益诉讼的特别审查范畴，一是为了督促环保行政管理机关勤勉履职，二是为将来的环境行政公益诉讼积累经验。

　　（三）起诉主体

　　据《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定“要鼓励社会组织参与，要不断创新社会组织参与方式”，近年来也出现了不少关于诉讼主体多元化的研究，主要观点为扩大诉讼主体和增加督促主体。如有学者主张“建立“政府-社会组织-检察院”三层递进的诉讼主体结构”，此观点将环境民事公益诉讼的有关规定引用于此，符合当下的诉讼程序设置，但有干涉行政行为和重复起诉之嫌，需要厘清相关诉讼之间的界线和衔接。另有学者主张“在索赔顺位机构构建设想中应当以国家索赔为主要途径，环保组织与检察机关为主要督促主体”，此观点坚持了国家索赔的主导性，建设性地提出在诉讼中增加督促程序，但其将生态环境损害赔偿诉讼的性质定义为既不是公益诉讼也不是普通民事诉讼，仅从督促主体上说明，实践中社会组织与检察机关本身就有监督的职能，徒加督促主体，恐怕解决政府失灵问题。

　　（四）勤勉履职阻却递进

　　若环保行政管理机关在30日内勤勉履职，可阻止环境民事公益诉讼。即是说环保行政管理机关在30日的期限内针对污染者或破坏者的生态环境损害赔偿行为积极纳入生态环境损害赔偿案件审查，自审查之日起阻止环境民事公益诉讼的启动。同时，社会组织有权对审查环节进行监督，若环保行政管理机关在审查环节怠于履职，仍然可以递进诉讼。

　　结语

　　随着生态环境损害赔偿制度改革的推进和要求，政府失靈问题会逐步显现，因此本文提出将环境民事公益诉讼作为生态环境损害赔偿诉讼的递进诉讼，旨在环保行政管理机关不作为或出现合谋时，能及时补位对生态环境损害行为提起诉讼，以有效规避政府失灵，能最大限度地保护生态环境功能，对推进生态环境损害赔偿制度改革有重要意义。

　　参考文献 

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　　作者简介：周律初（1995—），男，贵州毕节人，贵州师范大学法学院在读硕士研究生。研究方向：环境法理、环境与资源保护法。