农村公共事业管理创新探讨

　　[摘要]农村公共事业管理制度创新是推进农村公共事业又好又快发展的根本保障。本文分析了我国农村公共事业管理滞后的原因，论述了实现公共事业管理创新的必要性，探讨了实现农村公共事业管理创新的实现途径。

　　[关键词]农村；公共事业；管理；创新

　　[中图分类号]C939[文献标识码]A[文章编号]1005-6432(2009)19-0054-03

　　公共事业管理是在特定的管理环境中，政府和公共组织凭借公共权力，为满足社会公共需要、促进社会整体利益协调发展而采取一定的方式对公共事业进行调节和控制的过程。公共事业管理作为对社会公共事务的管理是有效组织共同劳动所必需的，具有同生产力、社会化人生产相联系的属性，是经济和社会发展的必要条件。从我国的实际出发，不断创新新农村公共事业管理模式，努力增加对农村社会事业的投入，从多方面加强农村公共服务，是社会主义新农村建设的重要途径。

　　1农村公共事业管理滞后的原因分析

　　与十几年前的农村基本无公共事业相比，这几年，农村的公共事业已有很大发展，但其发展滞后的状况没有得到根本改变。主要表现在：①基础设施有人建无人管育医疗卫生事业人才流失严重，无法满足农民教育和健康要求；③社会保障基本没有，农民后顾之忧难消除。

　　针对当前状况，多数学者将农村公共事业发展滞后的原因归结为以下几个方面：

　　1.1地方政府不重视

　　片面的以经济增长为主要目标的政府行为导致很多地方政府把教育、卫生、文化事业发展以及如何保障充分就业、消灭贫困、保障健康、机会均等、社会公正、环境优良等事业置于政府行为的次要位置，甚至不管不问，这是农村公共事业发展滞后的直接原因。

　　1.2发展战略严重偏差

　　新中国成立以来，由于实行城市优先的发展战略，政府把大量的公共资源投入城市。在农村，本来应由政府承担的乡村道路、居住环境的改善、义务教育、公共卫生、环境保护等公共事业基本上由农村基层政府和农民自己承担，导致城乡公共品供给存在巨大差距。这种重城轻乡的发展战略是农村社会事业发展滞后的根本原因。

　　1.3决策体制落伍

　　自上而下的决策体制，使农民与政府之间信息不对称，政府工作人员围绕自身的利益发展公共事业最终造成农村公共品、公共事业供需结构的失衡，造成公共资源的浪费和效率的低下。

　　1.4公共事业发展主体和渠道单一

　　当前，我国公共产品供给和公共事业发展的筹资主体被单一地归结为政府，而通过市场和其他渠道筹资的长效机制还未建立起来，发展农村公共事业的资金很难筹集，严重约束了农村公共事业的发展。

　　1.5约束监督机制缺失

　　农民自身受文化知识的限制，既缺乏民主监督的意识，又缺乏民主监督的能力，对农村公共资源的筹措、使用和管理缺乏规范有效的监督，导致本来就来之不易的公共资源大量流失，严重影响农村公共事业的发展。

　　2对农村公共事业管理进行创新的必要性

　　为了有效地实现社会公共利益，提高农村公共事业管理的水平，保证农村社会生活的正常秩序，对公共事业管理进行创新就显得尤为重要。

　　2.1农村公共事业管理创新是缓解农村现实问题的需要

　　长期以来“重工业、轻农业”，“重城市、轻农村”的管理体制和倾斜政策，导致了我国农村的积贫积弱，农村社会事业发展呈现明显的“短腿”。从农村的现实出发，为实现中央明显改善农村生产生活条件和整体面貌、全面推进社会主义新农村建设的重大决策，就必须按照公共管理均等化的原则，全面实施公共管理创新，加快农村公共事业发展，提高公共服务水平。

　　2.2农村公共事业管理创新是转变政府职能、构建公共服务型政府的需要

　　随着社会的发展和社会体制的变迁，我国农村社会公共事业呈全方位膨胀扩张的趋势，人们对社会公共服务的需求越来越多，并趋于多样化和个性化。因此，强化政府公共服务职能，增强政府公共服务能力，加强农村公共基础设施建设，发展农村教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息，为广大农民的生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府，既是公共事业管理发展的基本方向，也是政府职能转变的主要内容。

　　2.3农村公共事业管理创新是根本改变农村发展模式、贯彻落实科学发展观的需要

　　改革开放以来，我们虽然完成了国家建设重点从政治到经济的转移，逐步坚定了“发展是硬道理”的决心，但是，“如何发展”这个问题一直没有得到很好的解决，发展模式得不到根本转变。科学发展观全面回答了“如何发展”这个问题，这也意味着我国的体制改革将步入一个以公共管理体制改革为中心的时代。要实现发展模式的根本转变，必须以公共事业管理体制为中心，彻底进行政府行政管理体制改革，建设服务型政府。

　　3实现农村公共事业管理创新的途径

　　政府农村公共事业管理制度创新是推进农村公共事业又好又快发展的根本保障。地方政府农村公共事业管理制度创新应针对以下路径依赖综合治理。

　　3.1建立城乡均衡发展的公共事业管理制度

　　地方政府农村公共事业管理制度绩效不高的根本原因是城乡一元的公共事业管理制度。要彻底改变农村公共事业落后面貌，应废除城乡一元公共事业管理制度，建立城乡均衡发展的公共事业管理制度。

　　3.2建立与市场经济相适应的农村公共事业管理体制

　　高度集权的管理体制是我国地方政府农村公共事业管理制度绩效不高的体制原因，是农村公共产品供求脱节、供需矛盾突出、供给绩效低下的根本原因。建立与市场经济相适应的地方政府农村公共事业管理体制的目的就是使地方政府对农村公共事业的管理由微观管理转向宏观管理，由高度集权管理转向多元治理，由管制转向服务。

　　3.3建立健全农村公共事业发展经费保障机制

　　(1)依法确保农村公共事业发展财政性经费投入

　　依法落实农村公共事业发展财政性经费的增长。如果政府对农村公共事业发展的财政支出占国家财政支出的比重不加大，就无法满足农村公共事业发展所必需的财政经费，农村经济社会的协调发展也就无法落到实处。合理调整政府财政投入在农村公共事业内部的配置，首先，要重新配置教育、科技、文化、卫生等方面的现有财政资源，增加农村义务教育卫生社会保障等基础性公共产品的财政投入；其次，加大不发达地区的农村公共产品财政投入。公共财政覆盖农村的力度应因地制宜、区别对待，中央财政和省级财政应加大不发达地区农村的财政投入比重，包括加大直接财政投入、财政补贴、国债资金支持的力度。

　　(2)拓宽农村公共事业发展融资渠道

　　政府要充分利用减免税收和给予信贷优惠等政策，调动企业增加对农村公共产品生产的投入。要充分发挥非政府组织的作用。非政府组织筹资在增加农村公共产品供给的资金投入，弥补财政资金投入的不足等方面，发挥着越来越重要的作用。政府应该积极鼓励引导非政府组织的发展，尤其要加强舆论引导，使更多的社会资金通过非政府组织进入农村公共产品的供给。

　　3.4稳步推进乡镇政府机构改革

　　(1)科学界定乡镇政府职能

　　努力建立服务型政府和法治政府。要切实加强社会管理和公共服务功能，适当调整经济管理职能，转变工作重点和工作方式，努力建立行为规范、运转协调、高效的乡镇行政管理体制和运行机制。

　　(2)精简机构和人员

　　严格控制乡镇领导职数，综合设置乡镇内设机构，从严核定和从紧控制乡镇机构和财政供养人员，妥善做好乡镇分流人员的安置工作。

　　(3)建立高素质行政管理干部队伍

　　深化乡镇机构改革，精减人员，加快农村经济社会协调发展。改革乡镇政府的用人制度，实行竞争上岗制和落聘淘汰制，严把行政管理干部队伍关，坚持公开、公平、公正的用人原则，建设一支高素质的管理干部队伍。

　　3.5建立健全政府绩效评估机制

　　为确保绩效评估有序实施，分层级建立政府绩效评估领导小组。可从乡镇政府管理的业绩、成本及其内部管理等多个维度来构建评估指标体系。一般来说，绩效评估指标可由通用指标和特色指标两部分构成，通用指标是适合所有乡镇政府绩效评估的指标；特色指标是指根据乡镇的实际所特定的个性指标。建立健全评估制度还应该科学选择绩效评估的方法，综合运用指标考核法、公众评议法、察访核验法等方法，力求做到客观、公平、公正、全面。

　　总之，农村公共事业涉及广大农民的共同利益，旨在满足社会成员的共同要求，提高社会成员生活质量。要改变农村公共事业落后的局面，除了要进一步加大对农村的投入外，关键在于实现地方政府农村公共事业管理制度创新，从而有力推进我国农村公共事业的发展。