妥善处理城市管理重要关系提升首都城市管理服务水平

　　城市管理作为公共治理的重要组成部分，要从昔日的“为城市管理市民”转变为“为市民管理城市”。“三分建设、七分管理”，随着城市建设越来越充分，城市管理的重要性越来越凸显。但现实情况是，城市管理相对滞后，存在着多头管理、条块分割、执法疲软、监督乏力等问题，城市管理运行不够顺畅、城市管理效果不够令人满意。为此，要按照《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，妥善处理好城市管理中的11个重要关系，进一步提升现代化城市管理与公共服务水平。

　　一、妥善处理好城市管理与城市规划、城市建设的关系

　　城市规划是前提，城市建设是基础，城市管理是保障，三者一脉相承，是典型的一体化关系，城市发展只有三者紧密衔接，良性互动，才能实现“龙腾虎跃”。

　　要加强城市管理与城市规划、城市建设的有效衔接和良性互动，城市规划要创新规划理念，切实提高规划的前瞻性、系统性和科学性，确保“功能齐全不漏项”；城市建设要以规划为蓝图，从严实施，红线管理，保证“设施建设不甩项”；城市管理部门作为城市规划、城市建设的“用户管理部门”，要参与城市规划编制和城市建设等相关工作，城市规划、城市建设部门要及时将城市的规划设计、开发建设情况提供给城市管理部门，征求调整完善的意见建议，确保各类设施按标准设置、各种功能齐全配套。建立城市规划、城市建设实施情况的评估反馈机制，城市管理部门在管理工作中发现的城市规划、城市建设方面的问题，可以采取“建议函”的方式向城市规划、城市建设部门提出意见建议，为完善城市规划与城市建设工作提供“用户意见”。

　　二、妥善处理好综合管理与专业管理的关系

　　综合管理和专业管理不是简单的总和分的关系，而是相融相通、比例协调、共同促进的关系。一些城市将系统的整体的城市管理分为多个专业部门多头管理，这种细分专业管理在一定历史时期提高了处理单一专业城市管理问题的效率。然而，随着城市规模的日益扩大和城市管理的日趋复杂，强化专业管理的模式在当今城市特别是大城市和超大城市中日渐低效和不适。以“城市牛皮癣”小广告的治理为例，它涉及到环卫、教育、税务、卫生、商务、住建、公安、交通、通讯、城管执法等十几个专业管理部门，只靠一家专业部门管理，手段单一，力度甚微，往往治标不治本。再比如，广受社会诟病的“马路拉锁”问题也是因为各类管线分属不同的专业部门管理造成的。不强化综合管理，此类“痼疾顽症”无法根除。

　　所以，城市管理必须强调综合，强调综合决不是要取消专业，而是要在综合中体现专业。可采取按专业适度综合的城市管理模式，一是将城市环境与城市基础设施运行管理直接相关的专业部门整合成“大部门制”的城市管理委员会；二是将与此间接相关的其他专业部门通过构建协调机制强化综合管理。两者形成“大部门制”城市管理体制与专业部门综合协调机制相结合的模式，统筹协调、系统管理，以期实现城市管理专业化与综合性的统一，发挥城市综合功能和整体优势。

　　三、妥善处理好“高层统筹”与“下沉执行”的关系

　　“高层统筹”主要是指把高层级的政府部门的管理职能适当综合，集中履行规划指导、政策制定、组织协调、监督检查职能；“下沉执行”主要是指管理与执法力量下沉到基层，集中发挥属地管理、精细执法、服务民生、促进和谐效能。“高层统筹”与“下沉执行”都是城市管理中的两种资源整合手段，必须相辅相成，不能偏颇。

　　在“统筹”上下工夫，就是要综合设置机构。大力推进市、县两级政府城市管理领域大部门制改革，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，实现管理执法机构综合设置，统筹协调解决制约城市管理工作的重大问题。有条件的市和县应当建立规划、建设、管理一体化的行政管理体制，强化城市管理和执法工作。

　　在“下沉”上下工夫，就是要使人员、资金、政策向基层倾斜，下移执法重心，按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，推行区县一级执法，推动执法事项属地化管理，实现发现、解决城市管理问题的“微循环”路径，切实解决“看得见的管不了，管得了的看不见”的现象。

　　四、妥善处理好“条”与“块”的关系

　　城市运行管理与作业体系是指城市管理系统内的机关组织及其职能分工的关系网络，既包含市、区、街道（乡镇）“三级管理”的“条”型体系，也包括在各层次上的所有城市管理部门的“块”型架构。“条”和“块”的关系要体现政府管理层次和管理幅度的匹配度。

　　处理好“条”的关键就是要健全制度体系、强化组织指导，完善管理标准，建设高效的专业的管理团队和作业力量，不断提高城市运行管理水平；处理好“块”的关键就是要赋予其在街道（乡镇）层面全面落实本区域城市管理工作的考核评价权。因为“块”对辖区环境最关心、最清楚、最有发言权，考核、评价“条”提供的服务最准确、最客观、最有效。

　　五、妥善处理好“硬件”和“软件”的关系

　　“硬件”指的是设施建设，是城市管理的基础，解决的是“有无”的问题；“软件”指的是人才队伍和制度手段等，解决的是“优劣”的问题。城市管理既要强调硬件设施的建设，也要重视队伍和制度等软件建设。

　　抓硬件设施建设，除了抓好市政、交通、园林等基础设施建设外，当前重点要抓好城市管理的信息化、智慧化建设，各市、县要加快整合形成数字化城市管理平台，拓展平台功能，实现感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”。形成全国统一的12319城市管理服务热线，并实现与110报警电话的对接。强化城市运行数据的综合采集和管理分析，形成综合性城市管理数据库，促进互联互通和开放共享。

　　抓软件建设，一是要抓人才队伍管理，关键是建立一支规范、充足、高效的城市管理队伍。推进执业资格制度，逐步完善城市管理专业技术岗位准入与执业管理。通过发动社区干部、招募社会志愿者等方式，充实城市管理的人力资源；二是要大力加强法规制度建设，加快制定《城市治理条例》和相关配套规章、规范性文件；三是要整合城市管理信息资源，运用科技、信息化手段，创新城市管理方法，不断提升城市管理和公共服务水平。六、妥善处理好“地上”与“地下”的关系

　　“地上”和“地下”是城市建设管理的两个区域，两者是表里关系。在一些城市，地上的设施、建筑往往是“面子”工程，常常花团锦簇；地下的空间、管线则是“里子”工程，常常不尽如人意。“下水道是城市的良心。”我们应逐步从重视地上设施、建筑向更加重视地下空间、管线发展转变，统筹管理“地上”与“地下”，拓展城市发展空间，强化城市整体功能。

　　关注“地上”，一是要加快推进完善市政道路、园林绿化、环卫公厕、便民服务等各类城市基础设施，满足城市运行和市民生产生活的需求；二是要按照“传承文化、彰显特色、和谐统一”的原则建设修缮各类建筑，既要避免各类奇形怪状、匪夷所思的建筑矗立在城市街头，也要避免城市形象雷同化、单一化。

　　重视“地下”，一是要努力拓展地下空间功能，充分发挥好地下空间的城市容量效用；二是要大力发展智慧管网，将给排水、供热、燃气和通信线路等纳入地下综合管廊，推进地下管网管理信息化和运行智能化；三是完善地下管线综合协调管理体制机制，加大老旧管线更新改造力度，提升地下管网的安全可靠性。有条件的城市还可以发展地下垃圾收运系统，消除垃圾“围城”现象。

　　七、妥善处理好城市功能与城市景观的关系

　　城市功能是城市发展之本，是由城市的各种设施等结构性因素决定的城市的机能或能力，是城市在一定区域范围内的政治、经济、文化、社会活动中所具有的能力和所起的作用，其主要目的就是为了满足人们生产生活的物质需要。比如路灯照明设施就是为了保障市民最基础的夜间出行需求。

　　城市景观是城市发展之升华，是由街道、广场、建筑物、园林绿化等形成的外观及气氛，包括自然景观和人工景观，需要独具特色、完整和谐。其主要目的是满足市民的精神和心理需求，使“老市民”具有舒适感、愉悦感，“新市民”具有认同感、归属感。比如景观照明就是让城市更加靓丽、更加精彩、更加温馨。

　　城市的发展就是由功能性城市向功能性与景观性城市融合逐步升华的过程，是一个添砖加瓦、锦上添花的过程。我们在规划建设各类城市建筑、设施时，在实现功能的同时也必须体现其景观性的要求。只有整合城市功能、优化城市景观，使其刚柔相济、和谐统一，才能让城市更加宜居惬意，让市民更加陶醉流连。

　　八、妥善处理好常态管理与应急管理的关系

　　城市管理按状态可分为常态管理和应急管理两种。前者是一般性、日常性管理，包括市政管理、环境管理、交通管理和城市规划实施管理等；后者是特殊性、非常规管理，是特殊时期、特殊事件下的应急性管理。两者是一般和特殊的关系。要切实加强应急管理工作的规律研究，分析总结各类事故的特点，优化处置程序和方法，固化有效的处置措施，制定相应的政策标准，定期进行演练，使应急管理逐步向常态管理转变，提高城市管理水平。

　　做好常态管理，一是要加强市政公用设施管护工作，保障其安全、高效、稳定运行；二是要维护好公共空间，严厉打击违法用地、违法建设行为；三是要优化城市交通，坚持公交优先战略，倡导绿色出行方式；四是要改善人居环境，加强大气、噪声、固体废物、河湖水系等环境管理；五是要大力开展爱国卫生运动，提高城市卫生水平。

　　做好应急管理，就是要提高城市防灾减灾能力，保持水、电、气、热、交通、通信等城市生命线系统畅通。建立完善城市管理领域安全监管责任制，强化重大危险源监控，消除重大事故隐患。加强城市基础设施安全风险隐患排查，建立分级、分类、动态管理制度。完善城市管理应急响应机制，提高突发事件处置能力。强化应急避难场所、设施设备管理。

　　九、妥善处理好城市管理与城管执法的关系

　　城市治理现代化是目标，城市管理和城管执法都是手段，城市管理为城管执法提供管理资源，城管执法为城市管理提供执法保障，两者共同服务于城市治理现代化，形成“一体两翼”、“一车两轮”的统一关系。

　　加快明确城市管理职责边界，着力推进城市管理“大部门制”改革，按照精简统一效能、管理执法作业相结合的原则，整合市容环卫、市政公用、园林绿化等城市管理相关机构和职责，组建统一的城市管理部门，加挂城管执法机构的牌子，依法行使有关行政管理和综合执法的职责。可按照“大城管”职能定位，明确城市综合管理为决策部门，城管执法机构为综合执法部门，两者合署办公，形成既相对独立又紧密衔接、高效运行的管理体制。这样做有以下优势：一是这种统一体制有利于快速判断哪些城市管理问题可以通过加强管理得到解决，减少直接执法处罚，减少城管执法负面影响；哪些必须通过城管执法解决，提升执法效率，提高城市管理效能；二是对日常管理工作中发现的大量城市管理问题，执法能及时跟进，可以避免形成很多城市安全隐患和“痼疾顽症”；三是有利于精简管理与执法部门分设中过多的非专业辅助内设机构，更好地充实一线执法与管理力量。

　　十、妥善处理好城市管理与城市服务的关系

　　城市管理只是手段，城市服务才是目的。科学的管理旨在提供有效的服务，有效的服务依靠科学的管理。要寓管理于服务之中，在服务中体现管理要求。

　　就城市管理而言，一是转变政府职能，理顺政府与市场的关系，从监管者转变为服务者，实行政企、政事、政社分开；二是转变管理模式，由城乡二元结构管理向城乡一体化管理转变，整合城乡公共资源，提供城乡均等化的市政公共服务产品；三是转变管理手段，依靠科技信息化手段，由传统的粗放型、经验型管理转变成网格化、精细化管理。

　　就城市服务而言，一是转变服务理念，从被动服务向主动服务转变；二是转变服务对象，把具备一定条件长期在城市生活工作的外来人口纳入到城市服务体系中来；三是提升服务水平，提供多层次、多类型、差别化的公共服务产品，满足不同群体的公共服务需求。

　　十一、妥善处理好政府与市民的关系

　　按照传统思维模式，政府是城市规则的制定者、城市管理的监督者、城市服务的提供者；市民则是城市规则的执行者、城市管理的受控者、城市服务的享有者。但随着时代的发展，市民作为城市的主人，也应该参与城市规则的制定，监督政府提供服务和解决问题。应当说，当今社会没有市民参与的城市管理就是无源之水、无本之木，政府和市民已经牢牢形成了共存共荣、协同治理的城市治理新关系。

　　政府要努力发挥主导作用，充分调动市民深度参与城市治理，实现公共价值。一是转变职能，调整结构、优化运作，与日益变化的城市治理需求相适应；二是完善机制，不断拓宽畅通有序的参与途径，保障市民的知情权、参与权和监督权；三是充分利用新媒体等手段，倾听市民需求，引导参与考核评价政府部门的城市管理行为；四是搭建平台，发挥志愿者在城市治理中的引领作用；五是培育社会组织，团结广大市民，特别是增强“新市民”对城市文化的认同感和归属感，引导他们积极参与到城市治理进程中来。

　　市民要积极发挥主体作用，以城市主人翁的姿态投入城市治理，实现自我价值。一是要从“要我做”向“我要做”转变，从被动的被管理者转变为城市治理的主动参与者；二是要从“改变我自己”向“带动一群人”扩展，以自己的实际行动影响并带动身边的亲朋好友，形成全民参与城市治理的良好氛围；三是要大处着眼与小处入手相结合，既胸怀天下对城市治理的重大问题积极建言献策，又脚踏实地关注并参与解决好身边的各种城市管理问题。

　　创新城市治理体系，提升城市治理能力，关键在于改变单一的自上而下的精英管理模式，积极采取自上而下与自下而上相结合的政府与公众共同参与的治理模式，真正发挥市民参与决策、参与管理、参与监督的作用，加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的城市治理新格局。

　　改进城市管理工作，是落实“四个全面”战略布局的时代要求，是提高政府治理能力的重要举措，是增进民生福祉的现实需要，也是促进城市发展转型的必然选择。随着我国城镇化进程的加快，城市发展也必然经历由“重规建轻管理”到“规建管并重”再到“以管理为主”的演变过程。我们要牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，借鉴国内外城市管理先进经验，着力构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制，推动城市管理走向城市治理，推动城市运行更加高效有序，促进城市环境更加优美和谐，实现城市让市民生活更美好的目标，不断提升城市乃至国家的综合竞争力。