国内外渔业法规及监管的差异

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作者：徐海龙 张桂芬 王晓蕾 乔秀亭 单位：天津农学院水产科学系 国家海洋信息中心

渔业生产是人类最古老的生产方式之一，作为一种社会活动，也要求有相应的规范加以约束、引导，使之合理、有序进行。早在周代，我国就规定了禁渔期，一年之中春季、秋季和冬季为捕鱼季节，夏季鱼类繁殖，禁止捕捞。周代对渔具、渔法也作了限制，规定不准使用密眼网，不准毒鱼和竭泽而渔。上世纪中期，我国渔业生产长足发展，但由于对渔业经济的客观规律尊重不够，认识不足，管理不力，致使海洋捕捞机动渔船成倍增加，大大超过了资源的再生能力，主要经济鱼类产量大幅度下降，渔业生态环境遭到严重破坏。保护渔业资源，维护生态平衡，渔业生产活动亟待完善的法律保障。我国的近邻日本，作为一个渔业发达国家，其渔业法律法规相对完善，资源保护较好。通过对比中日渔业法规和管理模式，可为我国完善和实施渔业管理提供参考。

一、两国渔业法律法规的异同

（一）两国基本渔业法律法规概况中、日两国渔业法律的立法体系存在不同，但立法机关相似，具有最高效力的“法律”都是由最高立法机关制定的，我国是由全国人民代表大会常务委员会议通过《中华人民共和国渔业法》，日本则由日本国会通过《渔业法》。相关规范性文件，我国是由国家相关部委，省级人民代表大会常务委员会以及地方主管部门制定，日本是由国家最高行政机关（国会）及其所属部门制定的规范性文件及各地方立法机关（都、道、府、县）制定。我国关于渔业的规定以部委及地方性法规文件较多，而日本则是渔业法律较多，涉及内容上也要比我国的完备。日本在水产资源开发与保护、沿岸渔场开发、沿岸渔业振兴、渔业生产组合、渔业灾害赔偿、渔船损坏赔偿、渔船、渔港等诸多方面都制定了单独法律法规，并且每一单行性法律法规都有相应的实施细则来补充。这使每一特定的渔业活动都受到既定法规的支配，从而保护了渔业生产者的合法权益，减少了投机因素，确保了整个渔业活动的良性、稳定、有序进行。而我国的渔业法规以渔业整体为出发点，把养殖业、捕捞业以及渔业资源的增殖和保护作为重点，进行了一般性的规定，全国性单项法规相对较少，主要有《水产资源繁殖保护条例》、《中华人民共和国渔业船舶登记章程》、《水产苗种管理办法》、《兽药管理条例》、《水产原、良种审定办法》、《水产苗种管理办法》、《水产养殖质量安全管理规定》、《远洋渔业管理规定》等，还有许多方面的法律法规有待进一步完善。

（二）立法目的的异同由于渔业法规所调整的客观对象相同，所以两国的渔业法律对渔业目标的实现是基本相同的，但从立法的目的来看，日本以实现渔业民主化为目标，我国以适应社会主义建设和人民生活的需要为目标，两者一个是以资本主义法制为基础，一个是社会主义为基础，充分体现了立法基础的不同。《中华人民共和国渔业法》的总则第一条规定：为了加强渔业资源的保护、增殖、开发和合理利用，发展人工养殖，保障渔业生产者的合法权益，促进渔业生产的发展，适应社会主义建设和人民生活的需要，特制定本法。日本《渔业法》的第一条则为：本法律的目的是规定有关渔业生产的基本制度，通过以渔业者及渔业从业人员为主的渔业调整机构的运行综合利用水面，从而发展渔业生产力，实现渔业的民主化。

（三）规定内容的异同（1）关于渔业的定义《中华人民共和国渔业法》中第二条规定：在中华人民共和国的内水、滩涂、领海、专属经济区以及中华人民共和国管辖的一切其他海域从事养殖和捕捞水生动物、水生植物等渔业生产活动，都必须遵守本法。从此条中可看出我国将渔业分为养殖业和捕捞业。而日本《渔业法》中则定义“渔业”是捕捞或养殖水产动植物的事业。不论是我国渔业法的间接规定或是日本渔业法的直接规定，两国的渔业法都将养殖业和捕捞业的总和称为渔业。（2）关于渔业权和入渔权的规定在日本，渔业权是一个明确的物权概念，“渔业权视为准物权，具有财产权和生存权的法律特征”，《渔业法》中规定“渔业权”是定置渔业权、区划渔业权及共同渔业权。“定置渔业权”是指经营定置渔业的权利；“区划渔业权”是指经营某地区渔业的权利；“共同渔业权”是指经营共同渔业的权利。日本渔业法规定，经都、道、府、县知事的许可，定置渔业权和区划渔业权上可以设定抵押权，以取得经营该渔业所需的资金，这样就使得生产者可以获得更多的资金用于扩大渔业生产规模，提高技术水平。入渔权也有明确的定义：指根据设定行为，在属于他人的共同渔业权的渔场或在属于以海苔养殖业、藻类养殖业、珍珠贝养殖业、细木条式养殖业（指用网状养鱼笼或其他养鱼笼进行的水产动物养殖业）、牡蛎养殖业内容的区划渔业权的渔场经营其渔业权范围内所有或部分渔业的权利。在我国，渔业权是一个综合概括性的概念：渔业权是法律赋予渔民或渔民团体在一定水域从事养殖或捕捞生产的物权性权利。在2007年施行的《物权法》中只是在第三编用益物权第十章一般规定的第122条和第123条中略有涉及，比较模糊，并且在渔业权是公权还是私权的问题上，众说纷纭。《渔业法》第11条、23条规定从事渔业养殖生产和渔业捕捞生产必须申领养殖使用证、渔业捕捞许可证，可以认为我国以法律的形式创设了渔业权制度，但是从物权的角度考察，还存在诸多的问题：①渔业用地、用水的产权归属不清，行政区划不清；②渔业权的取得基本上无法可依，《渔业法实施细则》第10条规定养殖使用证由县级以上人民政府发放，却没有规定发放的基本条件，而许多地方政府也没有制定取得渔业养殖权的详尽规定；③关于捕捞权的取得条件，现行的渔业法规也缺乏明确的规定；④渔业权的保有时限缺乏明确的规定等。另外，在我国，水面、滩涂使用权，渔业捕捞权都不能作为抵押权的客体，这样在一定程度上限制了渔业生产的扩大和水平的提高。（3）关于违法者的处罚日本渔业法规定的违法者的法律责任较为清晰，涉及面也较全。如对出租渔业权或拒绝、妨碍、逃避渔业执法人员的检查，不回答质问，或作虚伪陈述等行为之一的，可以处以6个月以内徒刑或30万日元以内的罚款。而我国渔业法则规定，对买卖、出租或者是其他形式非法转让捕捞许可证的，没收非法所得，吊销捕捞许可证；可以处以罚款；对拒绝、阻碍渔政检查人员依法执行公务的，可以由公安机关给予治安处罚，构成犯罪的，追究刑事责任。而对于向执法人员作虚伪陈述等行为，未做任何处罚规定。日本渔业法还规定，对使用违禁渔法进行捕鱼作业的，以及违反渔业权规定、违反渔业许可或是指定渔业许可的限制或条件而经营渔业的，判处3年以下有期徒刑或200万日元以下的罚款。而我国渔业法对进行违禁渔业作业的，处以没收非法所得，五万元以下的罚款，并可以没收渔具，吊销捕捞许可证，情节严重的，可以没收渔船，构成犯罪的，依法追究刑事责任；对违反捕捞许可证的规定的，没收渔获物和非法所得，可以并处五万元以下的罚款，情节严重的，并可以没收渔具，吊销捕捞许可证。我国渔业法对非法捕捞规定了可追究刑事责任，但在处罚时间上没有明确规定。对无证养殖的，《渔业法》中规定责令改正，补办养殖证或者限期拆除养殖设施，“责令改正，补办养殖证”的规定存在对违法养殖行为的纵容。（4）对渔业的扶持日本早在1897年就开始制定了远洋渔业奖励法，政府出钱鼓励远洋渔业。日本的《沿岸渔业振兴法》规定，国家应采取财政扶持、政策倾斜等措施，以促进沿岸渔业的发展及提高就业者的生活水平和地位。在《沿岸渔业改善资金补助法》、《渔业现代化资金补助法》、《渔业灾害补偿法》和《渔船损害补偿法》等法规中，对相关事项都进行了明确规定，另外还有渔业共济、渔船保险组合、渔船保险中央会等组织保障这些政策的落实。在我国渔业法中，规定在财政、信贷和税收等方面采取措施，鼓励、扶持远洋捕捞业的发展，具体措施仅在农业部《渔业成品油价格补助专项资金管理暂行办法》中提到，对符合《渔业法》的有关规定的合法的国内海洋捕捞、远洋渔业、内陆捕捞一年内从事捕捞活动不低于3个月及水产养殖并使用机动渔船从事正常活动的渔民及渔业企业，当汽油和柴油出厂价分别高于2006年各自成品油价改的4400元/吨和3870元/吨时，进行渔业成品油价格补贴。辅助渔船不在补助对象范围内，其他方面未有详细的扶持规定。

二、渔业管理部门的差异

我国渔业法规定，国务院渔业行政主管部门和县级以上人民政府渔业行政主管部门负责管理全国和地方渔业工作。国务院渔业行政主管部门设立渔政渔港监督管理机构，并在黄渤海、东海、南海三个海区设立海区渔政监督管理机构，在重要渔港、边境水域和跨省、自治区、直辖市的大型江河，根据需要设渔政渔港监督管理机构；县级以上地方人民政府渔业行政主管部门可以在重要渔业水域、渔港设渔政监督管理机构。而在日本渔业法中，由农林水产大臣及都、道、府、县知事分别管理和调整全国性和各地的渔业，同时还设立渔业调整委员会和中央渔业调整审议会，共同管理渔业有关事项。中央渔业调整审议会则是为实施渔业法而设立的。渔业调整委员会主要负责制订渔业管理计划，宣传渔业法规，进行渔业纠纷的仲裁，监督渔业法的执行等。日本的渔业调整委员会是一个我国所没有的特殊的机构，是由具有一定知识和经验的专业人士组成，并经过严格的步骤选举产生的。在日本，渔业的管理是由政府相关部门与渔业调整委员会共同参与的，日本沿海渔业资源的持续发展与渔业调整委员会参与管理密不可分。其主要职能有：①向政府部门陈述意见，政府主管部门必须听取该委员会的意见；②听取渔业相关者的意见并做出决定；③委员会委员对定置渔业或区划渔业许可的申请进行投票以决定；④对发生在渔业权所有者和要求在该渔场获得入渔权的人之间的争议进行法律仲裁；⑤为了保护水产动植物的繁殖等，必要时可做出指示。与日本相比，我国渔业行政管理机构，不但要负责管理制定渔业管理法规，而且还要宣传法律，监督法律的实施，进行渔业纠纷的调整。其分工不明确，造成管理上不能全面。国家环保局和农业部虽明文规定渔业水域污染案件可由渔政部门查处，但基层工作中却难得此权；部分地方政府和执法机关责任不清，只要遇到与“渔”沾边的事情，就统统推给渔政部门。渔民法制观念淡漠，不能自觉，积极配合渔政部门开展工作。

三、完善我国渔业法律法规及管理的相关建议

（一）渔业执法机构与执法要求相适应在我国，执法机构不健全，尤其是多数乡（镇）和大中型水面至今没有渔业执法机构，加之经费不足，装备落后，队伍不稳，渔业执法难度加大。因此，各级政府要进一步加强对渔业法制工作的领导和支持；与渔民合作，使渔业管理更为贴近渔民，同时也可以降低执法成本。例如，日本的民间组织——渔业协作组织，由渔民与政府共同监督，政府进行管理。我国应大力发展民间组织，鼓励渔民进行监督。渔民人数众多，且更易于接触到违法行为，使得渔业执法工作易于开展。同时，也可以节省人员与资金，用于渔政队伍建设。

（二）完善渔业法规执法实践证明，现行渔业法律法规主要存在两方面问题。一是有些规定虽然存在，但不够完善，操作性不强，如对炸鱼、毒鱼、电鱼违法行为处罚太轻，起不到应有的威慑作用；对渔业水域污染事故的查处没有明确表述，给渔业环保工作的开展带来困难。二是对一些重要渔业经济活动的监督未作规定，如对渔港管理和鱼药的检测等缺乏相应的监督法规，对从事养殖生产仅规定不得使用含有毒有害物质的饵料、饲料，而对相应的违法行为未作明确处罚规定。而日本的渔业法规所涉及的方面较多，如对渔业从业者的补偿、补助，渔业遭受灾害，渔船遭受损害，渔船保险，生产调整组合等等方面都有明确的法规规定，并有实施细则加以解释。对于违法者则有明确的处罚规定，无论违法者有无许可证，处罚都比较严厉，无许可证的违法者处罚更为严厉。在我国，对违法捕捞的规定均是没收渔获物和违法所得、罚款、吊销捕捞许可证、没收渔具和渔船，尽管对于有无捕捞许可证的罚款上限有所不同，但因对罚款具体额度未做细节规定，同时相对办理各种证件的成本而言，对无许可证违法者的处罚力度与对有许可证违法者的处罚相比，有可能存在无许可证违法者所受处罚反而较轻的情况，造成我国许多渔业违法行为屡禁不止。因此要尽快完善渔业法，开展调研工作，以适应形势发展的需要，把渔业执法工作提高到新的水平，同时还可以借鉴日本对渔业违法者进行刑事处罚，制定一些适合我国的刑事处罚，使渔业管理更加完善。

（三）建立相应的监督机构我国政府部门发布的命令在施行前往往没有专门的机构进行调研，容易造成颁布的命令不能被彻底地执行，或者有些政令与地方特点不适应。同样的情况，日本却有渔业调整委员会，一个由专家和渔民所组成的民间机构，为政府在制定和实施政策时提供相关反馈。相较而言，我国也可以建立相应的民间机构，由政府和渔民共同管理，对我国的渔业法规颁布与许可发放进行之前的评估提供社会意见，确保资源能有效地开发和保护。

（四）采用国际捕捞标准“MSY及TAC捕捞标准”是当今世界渔业发达国家，如日本、挪威、加拿大等所普遍采用的捕捞标准，而在我国，却因为许多因素从未执行过。在日本正是由于实行了TAC制度，才避免了酷捕现象，达到了保护生物资源并可持续地利用发展的目的。针对我国目前现状，可以通过产业结构的调整，以资源再生和人工增殖为基础来安排生产与管理，从而最终实现海洋渔业资源可持续利用的长远目标。