农村集体产权制度股份化改革的实践经验与效果评价

　　党的十八届三中全会明确提出“健全现代产权制度，赋予农民更多财产权利，积极发展农民股份合作，建立农村产权流转交易市场，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”，2014年“中央一号文件”提出将农地所有权、承包权、经营权“三权分置”提上农村土地制度和产权法治建设层面，成为农村集体产权制度创新的核心切入点。2015年“中央一号文件”明确部署“推进农村集体产权制度改革，探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制”，对经营性资产明晰产权归属，将资产折股量化到本集体经济组织成员，发展多种形式的股份合作；对非经营性资产，探索有利于提高公共服务能力的集体统一运营管理有效机制。2015年11月《深化农村改革综合性实施方案》进一步确立农村土地制度改革的基本方向是：落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。总而言之，无论是国家宏观政策设计还是制度变革的内生需求推动，农村集体产权制度改革已成为一个无法回避的现实，加强对这个问题的研究紧迫而必然。

　　综合国内外研究文献，多数学者从产权理论、制度变迁理论对中国的集体产权改革与创新展开理论研究。巴泽尔利用产权博弈模型分析中国农村土地产权制度安排，提出产权细分是寻求有效产权结构的重要途径[1]。对于如何构造中国农村的产权制度，朱希刚等[2]提出股份合作制是一种最优的制度重构，其本质内容是将资本、劳动、土地、技术等各种生产要素按一定规则量化“入股”，以实现“效率”与“共同富裕”的双重标准。然而集体产权是一种中国化的产权形式，并非是主流经济学的概念，它是一种“社区共有产权，同时具有国有产权和共有产权的双重特征[3-6]。而农村集体产权制度改革与创新是中国资源禀赋决定的结果，在一定程度上促进了农村资源（土地、劳动力）的市场化配置，盘活了农村生产要素[7，8]。农村集体产权制度改革是对农村集体资产（土地、集体所有企业、固定资产、资金等）进一步明晰产权、确定权属关系的一系列改革措施[9]。诚然，农村集体产权制度改革是通过制度设计和制度变迁来调整原有的利益关系和利益格局，是要在保护农民利益和农业效率之间取得平衡[10]。实际上，中国农村集体产权制度的改革与创新也是在政府、集体和农户的反复博弈的动态过程中寻求均衡的结果[11]。农村集体经济组织是农村集体产权制度创新的重要载体，农村股份合作制是当前农村集体产权制度创新最常见的一种制度模式。从实践探索来看，通过对北京市昌平区进行实地调研，王宾等（2012）[12]研究发现集体产权改革后村民生活水平、集体分红都有较大幅度增加，但对就业的影响不显著[11]。分别对成都市、武汉市、温州市的集体产权试点区的改革效果进行评价分析，得出集体成员资格的界定、股权的管理方式、集体经济组织法人地位、内部治理结构等方面仍是农村集体产权制度改革的重点与难点[13-15]。因此，本文以山东省农村集体产权制度改革试点区为例，旨在总结农村集体产权制度改革的实践经验，评价其现实效果，从而为推进产权制度改革提供有价值的参考与借鉴。

　　1山东试点区农村集体产权制度股份化改革实践

　　农村集体经济组织是农村集体所拥有的各类资产和资源的组织载体，从理论层面上来说，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，是释放农村各生产要素，提升农业经济发展活力的前提和基础。从实践层面上来说，从人民公社时期“三级所有”的产权制度安排到改革开放时期“两权分离”的家庭联产承包责任制，再到当前阶段“三权分置”的产权制度设计，旨在不断调整产权结构，协调与均衡产权主体的利益关系，最大限度地发挥农村集体资产的配置效率[16]。

　　1.1山东省试点区集体产权制度的改革背景

　　自20世纪80年代以来，广东、浙江、上海等省市已率先探索与实施农村集体产权制度改革。自2007年农业部颁布《关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》后，全国各地积极推进以股份合作为主要形式，以清产核资、资产量化、股权设置、股权界定、股权管理为主要内容的农村集体产权制度改革。山东省在农村土地确权颁证方面走在全国前列，但在集体经营性资产股改方面比较滞后。自2012年，山东省开展农村集体产权制度改革试点，发展农村土地股份合作、社区股份合作、集体资产股份合作，壮大农村集体经济。A市做为山东省农村集体产权制度首批改革试点区，2012年下发了《关于开展农村产权制度改革工作的意见》，积极支持和保障农村产权制度改革，截至2015年全市15个镇（街、区）225个村开展了农村集体资产产权制度改革工作，完成了《农村集体资产产权制度改革实施方案》审核报批工作，71个村完成了《股份经济合作社》的报批工作，其中有3个股份经济合作社在工商部门登记注册，新城街道大桥股份经济合作社2014年分配红利27.6万元。据统计，开展农村集体资产产权改革的225个行政村总户数58498户，总人口197832口人，村集体总资产159381万元；量化总股数518183，其中个人股308052，集体股210131，已发放股权证10787份。

　　1.2改革的实践经验

　　为了总结山东省试点区改革中存在困境以及经验借鉴，本课题组对A市的5个乡镇进行了调研与座谈，调研对象主要包括：一是A市有关负责农村集体产权制度改革的政府管理机构；二是镇（街道、社区）产权改革的主要负责领导及相关工作人员；三是实行产权改革的村“两委”主要领导及成员代表。调研的实践做法如下：

　　1.2.1关于农村集体资产清算该市集体资产的清产核资主要是在镇（街区）经管站的指导下由各村具体负责，根据《山东省农村集体经济组织清产核资工作方案》（鲁纪发〔2012〕3号）要求，按照《农村集体经济组织清产核资登记表》表式对固定资产、存货、在建工程等实物性资产须进行实地勘察和清点，对往来款项须经当事人（单位）证实，清查核实村集体签订的合同协议，对集体所有非发包到户的山林、机动田等资源性资产进行丈量登记，对盘盈盘亏财产、物资登记造册，做出说明并提出处理意见。清产核资结果应经村民（代表）大会确认后，及时在村务公开栏中张榜公布，并报镇（街区）备案。清产核资时，如村民（代表）大会要求进行资产评估的，可按有关规定请有资质的资产评估机构进行评估。对于资源性资产中的耕地、荒山、未征用的旧村以及村集体整理的沟、渠、路、桥等全部量化。

　　1.2.2关于改革后集体经济组织的名称和性？|通过农村集体资产产权制度改革，A市大部分农村新的集体经济组织名称改为股份经济合作社，其性质为集体经济组织，但是继续承担原有村集体经济组织的有关职能。改制后的村股份经济合作社具有独立法人资格，实行独立核算、自主经营、自负盈亏、民主管理。但在调研实践中，在改革初期，村股份经济合作社的董事会成员一般都是由村“两委”成员担任，而村支部书记直接担任董事长。截至目前为止，全市推进农村集体产权制度改革仅有3个村股份经济合作社在工商部门登记注册，其余均未进行注册。

　　1.2.3关于集体资产股权管理对于股权管理，界定集体经济组织中的“成员”资格尤为重要，因为每位成员与集体财产和收益密切联系。当前对于股权管理的方式大致有两种：一是股权的静态管理，将集体资产以股份形式量化到某一个时点的每位成员，实行“生不增，死不减”的固化管理，成员的股份不随出生死亡、户籍迁移而变化，以此保证了成员的“起点公平”，同时允许新增人员通过户内继承、赠与等方式获得股权。另一种是股权的动态管理，“确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”的股权管理模式，规定以户为单位参与股份分红和行使表决权，并倡导户内股权份额均等化，今后新增人员只能通过分享户内拥有股权的方式成为新成员，以此解决了人口变动带来的股权调配的问题。而对于山东A市（调研村）来说，大部分村采用股权的静态管理，一次量化。量化的时点选择为2013年（以实行集体产权改革的时间为准），以A市古店村为例，本村截止到2013年9月30日24时，符合以下条件的本村常住人员（空挂户除外）均可享有股东资格：一是本村出生且户口未迁出的；二是与本村村民结婚且户口迁入本村的；三是本村村民依法办理领养手续且户口已迁入本村的子女；四是其他将户口依法迁入本村的。改制后，除以上情形外，须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，方能接纳为本集体经济组织成员。

　　3.3创立农村集体产权交易平台，鼓励产权流转

　　2014年国务院办公厅颁布《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，明确提出“建立多种形式的农村产权流转交易市场和服务平台，有利于保障农民和农村集体经济组织的财产权益，有利于提高农村要素资源配置和利用效率，有利于加快推进农业现代化。”对于农村集体资源性资产（土地），加快农村集体土地的确权颁证工作，稳定农户承包权、放活土地经营权，赋予农民对土地更多的财产权利。对于农村集体统一经营管理的经营性资产，可以采用租赁、合资、招商合作等方式进行流转交易，盘活集体资产，增加集体经营收入。对于集体非经营性资产，其本质上具有公益性质的资产，原则上不建议进行产权交易，但可以委托相关专业化服务组织运行与管护。

　　3.4健全与完善相关的法律法规

　　农村集体产权制度改革并非一种偶然的经济现象，是在推进城乡一体化，发展新型城镇化，加快农村经济进程背景下提出的一项战略性任务。然而农村集体产权制度改革是一项长期而系统的工作，不可能一蹴而就，更不能改革模式“一刀切”，因此，健全农村集体产权制度的法律法规至关重要。一是制定《农村集体经济组织法》，明确集体经济组织的运行章程，界定其法人主体的法律地位。二是修改与完善《土地管理法》等相关法律，提供良好的农村集体建设用地流转的制度环境。三是制定加快集体经济组织发展的相关财政、金融政策，壮大农村集体经济，引导农村集体产权制度的诱致性变迁。