大数据驱动下的地方政府生态文明建设绩效提升研究

　　摘要：地方政府作为推进生态文明建设的关键行动者，应该积极提升生态文明建设绩效。大数据作为一种全新的理念、技术和应用思维，可以与地方政府生态文明建设绩效提升实现无缝对接。大数据的核心观念、技术逻辑、应用思维能够分别持续驱动地方政府生态文明建设绩效认知的多态化、绩效评价的数字化、绩效改进的系统化，以推动各级地方政府生态文明建设绩效提升的“观念革命”和“建章立制”，助力生态文明建设。

　　關键词：大数据；地方政府；生态文明；生态文明建设绩效

　　中图分类号：C93文献标志码：A文章编号：1009-3605（2018）01-0005-05

　　从十八大报告要求“大力推进生态文明建设”到十八届三中全会提出“紧紧围绕建设美丽中国，深化生态文明体制改革”，从中共中央、国务院出台《关于加快推进生态文明建设的意见》到中央深改组第十四次会议指出“我国发展已经到了必须加快推进生态文明建设的阶段”，并审议通过《生态环境监测网络建设方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等政策文件，再到中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》《生态文明建设目标评价考核办法》等，无不凸显出党和国家不断加强生态文明建设的决心。各级地方政府作为生态文明建设的关键行动者，更应该切实提高生态治理能力、健全生态治理体系，落实党和国家有关生态文明建设的决策部署。然而，地方政府生态文明建设绩效提升并非一蹴而就，仍然面临着绩效提升理念滞后、动机不足、保障不全等现实问题。因此，地方政府除了进一步转变治理观念、履行生态文明建设职能之外，还应该积极汲取新的理念、技术等，强化有利于地方政府生态文明建设绩效提升的工具、思路和方法应用。正是出于这种目标，本文借鉴时下颇为流行的大数据概念，试图对推进地方政府生态文明建设绩效评估体制机制的现代化提供些许思路，并着重回答以下两个问题：大数据应用于地方政府生态文明建设绩效提升的可能性？大数据如何驱动地方政府生态文明建设绩效的持续提升？

　　一、大数据核心理念驱动：地方政府生态文明建设绩效认知的多态化

　　大数据时代的“数据”本身显现出极大的开发和运用潜力，正如IBM执行总裁罗睿兰所指出的那样，“数据将成为一切行业当中决定胜负的根本因素，最终数据将成为人类至关重要的自然资源”。如何在把握大数据规模（Volume）、快速（Velocity）、多样（Variety）和价值（Value）这“4V”特征的基础上，实现对海量数据资源的挖掘获取、整理分析以及运用实践，考验着一个组织的生存与发展能力。从大数据的规模、快速、多样、价值等基本特征出发，可以推导出大数据所蕴含的核心观念。规模强调数据的容量，容量标度从GB级到TB、PB级，甚至会达到EB、ZB级；快速强调的是数据的实时、及时处理，这就需要具备安全性、回应性极强的数据处理工具；多样强调的是数据类型，包括对结构化、半结构化以及非结构化数据的处理；价值强调的是数据价值密度，大数据的价值总量守恒，由于数据海量化，分配到单条数据信息的价值就很低。以大数据核心理念作为驱动力，目的在于实现地方政府生态文明建设绩效的认知深化，从单一形态向多元形态转变，夯实绩效提升的基础。

　　（一）大数据“海量化”和“计量化”要求地方政府改变原有的治理绩效观，从关注内部绩效的状态转变为注重面向外部的、公众的绩效状态

　　以保护生态环境、维护公众生态权益为起点，全面挖掘、掌握并量化生态环境信息，建立生态环境数字化管理系统，实现生态治理绩效的信息化、数据化。进入大数据时代后，信息发生质的转变，形成了前网络社会的决策者无法想象也更难面对的决策环境。[1]因此决策者要掌握全面的信息，夯实决策的基础，并以此为执行提供指导和保障。对于地方政府生态文明建设绩效提升而言，在对一系列有关生态项目引进、生态职责分工、生态预算安排等进行决策、执行时，就要以当地生态环境信息为基础来展开具体的治理行动。一方面要根据生态治理绩效提升的突破点，把握当地重大环境问题和生态薄弱环节，在量化这些要素的基础上形成生态治理的“重点数据”。另一方面也要依据生态治理本身建设周期长、过程投入大、效果提升慢等特点，建立联系过去、现在、未来的“整体数据”。“重点数据”应该包含人民群众反映强烈的环境问题，如大气、水、土地污染等；影响可持续发展的生态问题，如水土流失、植被破坏等；长期存在需要持续投入的治理型问题，如降低单位GDP能耗、建立生态保护与建设制度等，通过分类整合这些问题，形成量化的、可视化的数据。“整体数据”应该要涵盖当地生态环境的历史变化情况、当代治理需求、未来发展趋势等内容。将这些内容制成电子化的决策量表，辅助地方政府从宏观大局上“把脉”生态环境，以海量的数据信息作为提升生态治理绩效的根基。

　　（二）大数据“多样化”和“动态化”要求地方政府树立生态文明建设绩效的数据观，从绩效改进一贯注重文本总结、推广的状态转变为治理经验数字化挖掘、运用的状态

　　生态环境变化除了受自然因素的影响，更多的是与人类活动密切相关，而人类活动又是多种生产方式作用的综合体现，对生态环境的影响重大而深远。因此，地方政府要运用“大数据”治理生态环境，就要及时更新多种形态的生态文明建设绩效数据，兼顾数据价值获取速度和绩效信息完整度。立足当地的经济发展方式、状态及产业布局等收集文本、音频、图像等多种格式资料，在生态环境数字化管理系统中及时记录与更新并保持数据格式的统一，从多样化的数据中获取有价值的、完整的决策信息。除此之外，还要充分挖掘生态文明建设的相关数据，包括国内外治理经验、公众生态满意调查、环境治理先进技术等内容，尝试建立生态文明建设绩效经验借鉴数据库，为地方政府的具体实践提供指导。

　　二、大数据技术逻辑驱动：地方政府生态治理绩效评价的数字化

　　大数据技术，就其技术内容而言，大体上分为以结构化查询语言（SQL）为中心的传统技术和以非关系型数据库（NoSQL）为核心的新技术及其相关技术。就其技术特征而言，包括以下几点：第一，大数据技术以数字化的全体数据为考察对象，而不再以传统的随机样本为考察对象；第二，大数据技术不再执迷于模拟时代对精确性的追求，而是接收数字化得来的混杂数据；第三，大数据技术不再孜孜以求事情之间的因果性，而力图通过展现事情之间的相关性来指导我们的行为。[2]把大数据技术置于治理视域下考察，可以发现这个过程体现了技术对海量、混沌、相关数据的处理逻辑，即把治理目标进行分解，从所有与治理相关的、繁杂的样本中获得所需要的数据，再根据有价值的数据整合成有利于实现治理目标的信息。由此可见，更加一般意义上的大数据技术逻辑可以概括为“分解”与“整合”两个部分，前者实现数据的挖掘和分析，后者实现数据的整理和运用。本文也正是根据这两个基本的技术逻辑，分析大数据怎样驱动地方政府生态文明绩效评价的数字化，以评价来促进提升，从而指明绩效提升的方向。

　　（一）大数据“分解”的技术逻辑驱动地方政府细化生态文明建设绩效信息条目，把生态文明建设绩效涉及的所有信息充分数字化

　　数字化主要是按照绩效相关主体要素信息进行，把绩效提升看作是以地方政府为中心的、以生态环境状况为基准的、以社会公众参与反馈为保障的综合信息的数字化过程。一是地方政府生态治理职责数字化。这一过程要根据国家生态主体功能区划和生态文明建设整体部署，结合上级政府考核要求与当地生态环境现状，把原本分散在环保、国土、农业、林业、水利等部门的职责进行规整量化，形成分类数据表，最后再在整个地方政府层面形成汇总的、可视化的数据表。二是生态环境变化状况数字化。生态治理的主要对象是不断变化的生态环境，“生态环境是以特定生物体（包括人类）为中心，多元复合生态系统各要素和生态关系的總和”。[3]要实现生态环境的数字化，就必须要从系统的观念出发，构建包含所有生态环境变动情况及其影响要素的数据库。具体而言就是要通过生态环境监测把当地与人类活动密切相关的陆地开垦、水体利用、矿藏开发、大气变化等情况进行数字化，通过数据汇总来绘制地区生态环境变化趋势图册，作为地方政府生态文明建设绩效评价的参考。三是公众生态环境需求与舆情反馈数字化。地方政府生态文明建设绩效评价离不开公众意见，要通过海量的数据挖掘，比如借助微博、微信、QQ、论坛等信息媒介，获取公众对生态公共服务的要求与偏好信息，重点掌握公众对现有生态环境状况的个人认知、满意度反馈等数据。

　　（二）大数据“整合”的技术逻辑驱动地方政府实现生态文明建设绩效量化信息的“提纯”，形成数字化的绩效评价标准

　　建立在“分解”基础上的“整合”相对而言比较简单，这一过程的关键在于对上述所获取的海量数据进行价值提取：从地方政府职责数据中提取与生态治理密不可分的部门职责数据，将其纳入绩效考核评价体系中；从生态环境变化数据中提取生态环境变化显著、亟待提升的“脆弱敏感”数据，作为绩效提升的重点突破口；从公众生态环境需求与舆情反馈数据中提取公民需求强烈、舆论关注度较高的数据，作为绩效评价的参考值。当然，这个“整合”过程也要注重技术本身的“含金量”，具体的技术环节应该包括数据挖掘与传输、数据存储与分析、数据应用与更新以及相关的硬件、软件保障。通过这些方式形成一整套的绩效评价标准，回答地方政府生态文明建设究竟需要什么样的绩效以及怎样评价这些绩效，从而促使其寻找正确的绩效提升之道。

　　三、大数据应用思维驱动：地方政府生态治理绩效改进的系统化

　　大数据目前已经在金融、医疗、商贸、娱乐等行业显现出极大的运用潜力，除了在一定程度上采纳大数据的具体技术，更多的是依据大数据思维解决实际问题。普遍意义上的“大数据”应用思维甚至可以上升到哲学高度，比较完整的大数据哲学体系包括从本体论、认识论、方法论、价值论和伦理学等五条路径对大数据进行全方位研究的内容。[4]更加具有方法论意义的“大数据”应用思维应该是建立在哲学认知基础上的、与大数据技术密切相关的、能够解决实际问题的思想态度和行动方式的综合。海量化的数据数量、可计量化的数据内容要求大数据应用系统要具备开放、融合的特点；多样化的数据形式、动态化的数据更新要求大数据应用过程要具有全局、创新的特征。这种开放、融合、全局、创新的应用思维将会“改变人们传统的对可能和现实、必然和偶然、原因和结果、部分和整体、精确和模糊等一系列思维范畴的认识”。[5]将其运用于驱动地方政府生态治理绩效提升上，就是实现绩效改进的系统化。

　　一是“开放”式思维要求地方政府注重提高绩效的广度，把生态保护与建设纳入治理体系现代化的进程中。地方政府生态文明建设应该是多元主体的协同共建共治，将与之相关的营利机构、公益组织、新闻媒体、公民个人等纳入到治理体系中，注重搜集、整理多元治理主体反馈的绩效信息，为绩效改进提供动力。如企业作为最大的市场主体，其生产经营活动对生态环境的影响十分明显，将它纳入绩效改进对象，可以有效增强企业对于生态环境的正外部性。

　　二是“融合”式思维要求地方政府不断提高绩效的深度，将生态文明建设的诸多相关环节、影响要素等进行统筹考量。地方政府生态文明建设要依赖政策安排、技术引导、宣传教育等多种方式，并且受到认知观念、行动逻辑、社会环境等的影响。要用大数据化的思维对上述要素进行融合，选取一条涵盖范围广、可操作性强、运用效果好的生态文明建设绩效提升之路。

　　三是“全局”式思维要求地方政府切实提升绩效的整体度，保障生态文明建设绩效的全方位提升。生态环境包含诸多具有时空联系的要素，不仅要注重包括水、大气、土壤等在内的多个环境要素的整体优化，而且要促进地区间生态治理的合作，重点解决跨区域性的、共同性的生态环境问题。

　　四是“创新”式思维要求地方政府全面提升绩效的持续度，保持生态文明建设政策、资金、人员、技术等的长期投入。绩效投入要素既要保证相当的数量，又要注重投入结构的创新，从而发挥投入要素的最大效用，保证地方政府生态治理绩效的有效改进。大数据应用的优势在于解决小问题，大数据思维的方向是分析，旨在发现相关关系。[6]这就要求各级地方政府加强生态文明建设诸多影响要素的相关性分析，从解决小问题的量变到解决大问题的质变，破除原有的绩效提升路径依赖，从治理多元化、系统化角度持续提升地方政府生态文明建设绩效。

　　四、结语

　　运用大数据驱动地方政府生态文明建设绩效提升的过程，并不是单纯装备一系列硬件和软件设施就可以大功告成，而是包括转变绩效认知、建立评价标准、进行系统改进等方面内容。其重点是“观念革命”和“建章立制”，唤起地方政府对生态文明建设绩效本身的足够重视并积极寻找更多的、有效的绩效改进工具。包括综合运用制度的、文化的、技术的手段来进行生态保护和建设，全面了解社会公众的生态环境需求并予以有效回应，运用更广阔的大数据思维进行生态治理项目决策与执行等。总之，通过大数据的运用和实践，驱动各级地方政府大力推进生态文明建设并注重治理绩效的持续提升，以此为贯彻和落实国家生态文明战略提供助力。

　　作者：胡徽等

　　参考文献： 

　　[1] 谢新水.多元价值、大数据与决策不确定性的应对策略[J].北京工商大学学报：社会科学版，2014（6）：110. 

　　[2] 文贤庆.大数据技术及其在生态文明建设中的应用[J].南京林业大学学报：人文社会科学版，2015（1）：10. 

　　[3] 刘晓丹，孙英兰.“生态环境”内涵界定探讨[J].生态学杂志，2006（6）：722. 

　　[4] 黄欣荣.大数据哲学研究的背景、现状与路径[J].哲学动态，2015（7）：96. 

　　[5] 张弛.大数据思维范畴探究[J].华中科技大学学报：社会科学版，2015（2）：120. 

　　[6] 胡小明.大数据应用的误区、风险与优势[J].电子政务，2014（11）：84.