探析异地高考中存在的问题与解决措施

　　异地高考问题，即随迁子女在流入地参加高考的问题。自正式提出以来，迅速受到了来自全国各地相关学者的关注，从实证到理论，从一般政策解读到深入剖析，无不呈现出方兴未艾之势。但是，越来越多的研究将重心放在了剖析异地高考政策的各种问题，并忙于为这些问题寻找出路，却忽略了异地高考最本质的出发点，是以解决随迁子女高考的问题为目的。

　　异地高考的复杂性决定了其解决措施不可能一蹴而就，必须分阶段稳步实施。但同时也正是由于其复杂性，想要真正解决这一问题，就必须紧紧抓住异地高考政策的本质目标，以纲为本，围绕着本质目标这一核心逐层展开论证，以期获得解决异地高考问题的现实性策略。

　　一、异地高考的本质目标

　　1.切实解决随迁子女高考问题

　　我国现有的高考制度仍然是以户籍为依据，采取分省命题考试和分省配额招生的制度。随着我国社会人口结构的巨大变革，户籍制度的局限性日益突出，成为随迁子女在流入地就地高考的最大阻碍。

　　“根据2010年国家统计局第六次全国人口普查结果估计，我国18岁以下流动儿童数量已达3 800万，如按照农村户籍占74%的比例估计，农村户籍的随迁子女人数为2 800万左右，而城市户籍的随迁子女数量则达到近1 000万。”[1]在进城务工人员规模不断扩大、随迁子女完成义务教育人数不断增加的背景下，开放异地高考、解决随迁子女的继续升学问题迫在眉睫。

　　2012年8月，国务院批准了异地高考，以期通过开放异地高考更好地解决随迁子女继续升学考试这一日益突出的问题。《国务院办公厅转发教育部等部门关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见的通知》（以下简称《通知》）中指出，异地高考的主要原则是“要坚持有利于保障进城务工人员随迁子女公平接受教育权利和升学机会”,也把随迁子女的教育和升学问题放在首位。因此，异地高考从本质上讲必须抓住这一根本，一切以解决随迁子女的高考问题为出发点。

　　2.发挥高考选拔人才的功能

　　“高考”即高等学校入学招生考试的简称，自产生以来，为我国的经济建设选拔了大批优秀人才，为社会发展做出了不可磨灭的贡献。我国的高考渊源可以追溯到隋朝的科举制度，是对科举制的改良和发展，本质是通过选拔性的考试选拔社会所需的各类人才。各种高考改革虽然在形式、内容上进行了变革，依然离不开高考的本质，即选拔人才的目的。

　　异地高考作为高考改革的一种具体形式，其本质仍然是选拔符合社会发展的各级各类人才。进城务工随迁子女的基数之大，不仅产生了开放异地高考的迫切需求，更带来了产生于其中的大批优秀人才。进城务工随迁子女中的绝大部分从小跟随父母在城市接受良好的教育，相比教育水平欠发达的农村地区，他们的综合素质得到了更为全面的发展，更加符合社会发展的需要。从而使得开放异地高考既能保障随迁子女高考升学的权利，又能够实现高考为社会选拔人才的功能。

　　3.最终实现社会的公平正义

　　维护社会的公平正义，是中国特色社会主义的内在要求，也是十八大提出的社会改革的灵魂。教育改革作为社会改革中极其重要的一支力量，必然要牢牢抓住公平正义的准绳，从而保证教育改革的顺利完成。

　　十八大以来，教育改革中最为突出、争议最多的无疑是如何协调现有的高考制度与亟待解决的大量随迁子女异地高考的冲突。有学者将实现公平正义的改革分为道路自信、制度自信和理论自信三个部分：“道路自信”即坚持走能够实现公平正义的道路；“制度自信”指维护公平正义的制度，一切违反公平、制造不公平的制度都应该改变；“理论自信”即改革理论应以公平正义为基础。

　　探索高考制度改革的思路，推行异地高考政策，既是实现教育公平的必然选择，也是响应十八大改革精神、推进社会公平正义的重要组成部分。

　　二、异地高考中存在的问题

　　异地高考问题是涉及经济、政治、教育等诸多社会子系统的综合性复杂问题，激烈的讨论和争议说明了其解决过程中的重重困难和存在的诸多问题。

　　1.设置过高门槛，保护既得利益

　　《通知》指出，异地高考的主要原则是保障进城务工人员随迁子女受教育的权利，政策的出发点即着力解决随迁子女的高考升学问题。但是，在实际的操作过程中，摆在随迁子女这一庞大群体面前的却是“三大准入条件”:首先，对家长在流入地的工作、住所、收入、保险缴纳等做了硬性规定；其次，对学生本人在流入地连续就读的年限做了限制；最后，从城市承载力和城市发展需要即这个城市发展需不需要这个行业、需不需要父母这个群体对异地高考的准入设置了门槛。

　　这样所谓“有限度的疏导式开放”,实际上是将城市资源扩展放在了首位，使随迁子女的高考升学问题让路于城市承载力。虽然这种操作中的权宜也有其合理的考虑范围，但是，任何政策的实施都不会是十全十美，更重要的还是要抓住本质的问题和核心的目标，否则，与政策本身的意义就有些相悖。既然，在“堵”与“开”的问题上，中央的相关部门已经决定“开”,那么，面对各种问题和重重阻碍，就必须牢牢抓住政策的根本，没有条件创造条件也要保障解决随迁子女的高考升学问题，而不是将最亟待解决的问题退居二线。

　　2.地方被动解决，回避现实问题

　　在关于异地高考的问题上，中央批准“放行”后，概括性地提出了“三大条件”,并未对具体的操作方式做出详细阐释，这就留给地方政府很大的可操作空间。目前已出台异地高考政策的省、市、自治区中，除河北、安徽、江苏、江西等这些人口输出大省或竞争激烈的考试大省放低门槛、彻底性开放异地高考以外，其他省份、地区均给出了较高的准入门槛，特别是高考“洼地”京沪地区。

　　在数量庞大的进城务工人员随迁子女中，农村户籍的农民工随迁子女高出城市户籍进城务工人员随迁子女近3倍，随迁子女高考升学难的问题，最主要的就是解决农民工随迁子女在流入地参加高考的问题，农民工随迁子女的诉求和需要最为强烈，但却是最得不到利益保障的最大困难群众。首先，地方政府根据当地经济发展的需要和本地考生的利益，设置过高的门槛，对于工大农民工来说，无疑是沉重的“三座大山”,不可企及。农民工作为城市生活中的困难群众，几乎不可能达到所谓的“准入条件”.其次，农民工在地方政府政策制定的过程中，参与甚微。笔者曾对北京市农民工对异地高考政策反响的调查报告显示：“61.3%的农民工不清楚异地高考政策，甚至从未听说，只有少部分农民工表示很关注此政策。”

　　3.中央政策漏洞，开放进程缓慢

　　中央在批准异地高考方案的同时，除了给予地方政府过多的行政裁量权之外，政策本身存在的某些漏洞加大了地方可发挥的空间，使得政策出台和落实进度缓慢，阻碍了整个异地高考政策的开放进程。

　　异地高考问题“不能影响某些省份当地考生的权益”[5],这就给地方保护主义又加上了一层防护罩，为了保障当地考生的权益，拒绝开放异地高考。其实，这种有损当地考生利益的担心是不必要的，国务院发布的意见明确指出，对符合当地参加升学考试条件的随迁子女净流入量较大的省份，教育部、发展改革委采取适当增加高校招生计划等措施，保障当地高考录取比例不因符合条件的随迁子女参加当地高考而受影响。

　　三、解决异地高考的根本性措施

　　异地高考作为高考改革的具体表现形式，是中国高考政策的重要组成部分。从根本上讲，异地高考既与十八大最新的教育改革灵魂契合，以追求教育领域的公平正义，实现教育平等为目标。同时又能够充分发挥高考的选拔性功能，为国家的经济建设和社会发展选拔各种层次的优秀人才。因此，必须想尽一切办法，创造一切可能的条件，保证异地高考政策的切实推进，从根本上解决异地高考最突出的问题。

　　可以尝试从中央、地方、学校和个体等几个层面进行策略探索。

　　1.国家政策层面

　　（1）继续加大高考改革力度，注重高考立法。异地高考与高考改革的命运相关，异地高考最深层次的阻碍来自于高考制度固有的顽疾，因此，高考制度不改革，就没有异地高考的出路。高考改革的步伐自高考产生以来就从未停止，争议不断。在异地高考的问题上，提到最多的就是高考报名户籍制度的改革，多数专家学者主张“取消报名户籍制度”,打破阻碍异地高考推进的最大壁垒。另外，高考考试制度、招生制度也再次被纳入了高考改革的范围之中，“国家统一考试”“第三方考试机构”“扩大高校自主招生”等改革思路层出不穷。探索高考改革的思路，尤其要重视高考立法改革。20世纪60年代的美国和我们面临着相似的“异地高考”问题，美国政府制定了《公民权利法》，同时制定了一系列被称为“肯定性运动”的法律法规，以法律的形式强制规定困难群众在招工、入学等竞争中得到“优先照顾”.《教育法》赋予了公民平等接受教育的基本权利，但随着社会的进步和发展，教育问题不断地面临着新的挑战，因此需要及时更新完善相关法律法规，使教育问题的解决有法可依。

　　（2）针对部分地区的冲突，加强宏观干预。北京、上海、广东等省市在异地高考问题中冲突最多、争议最大，也是最难推进的“顽疾区”.原因主要有：由于这些地区属于所谓“高考洼地”;这些省份属于人口流入大省，外来人口数量巨大；这些城市均属中国特大城市，面临着严峻的城市病，城市承载力有限。由于中央一开始就将异地高考权力下放，针对这些地区在异地高考中的突出矛盾，并没有具体的解决措施。但这些地区的问题确实存在并难以解决，因此，中央应有区别地加强对部分矛盾尖锐地区的宏观干预，集全国之力，完善各种相关的配套设施，整合城市资源，优化社会公共资源配置，加强与这些地区的联系沟通，切实保障矛盾突出地区的异地高考改革稳步推进，解决这些地区的进城务工随迁子女的高考升学问题，保证其公平的受教育权利。

　　（3）加大对地方的执行监督，持续开展调研。全国各省份回应中央关于异地高考政策的要求，除个别省市外，均在2013年伊始，给出了不同程度的异地高考具体执行方案。但并不是公布方案就停止了，必须要有后续的实施保证。目前在地方实施中存在着监督问责机制不明的问题，为此，除了地方政府等相关部门需要进一步加强制度建设之外，中央应加强对地方异地高考方案执行情况的监督管理，协调各省市地区间的政策对接，避免出现“有方案，无执行”的问题。与此同时，中央还应联合国家研究部门、各相关行政部门的力量，持续开展对全国各省市地区流动人口和进城务工随迁子女在流入地接受教育和参加考试的问题进行深入调研，做到“对流动人口随迁子女做到‘底数清'’情况明‘”[1],为各地区做出科学的教育预测和规划提供依据。

　　2.地方政府层面

　　（1）破除地方保护主义，适当放宽条件。根据对已公布的各省市异地高考方案的内容分析，可以看出，除部分高考竞争激烈的考试大省和人口输出大省外，如山东、河南、江西等，其余大多数省份出于对地方保护的考虑，均从学生、家长和城市三方面设置不同程度的高门槛，其中上海要求的“持有上海居住证A证”和广东省要求的“通过积分入户广东”“高技能人才”这些条件，对于绝大多数普通的外来务工人员是无法达到的。这类务工人员子女的权益就无法得到保障。由于课程内容、考卷等方面的差异，外来务工人员了弟无法返回原籍考试，因此这类考生的高考升学问题仍然无法解决。虽然中央政策在原则上给出了学生、城市、家长“三大准入条件”的参考，但是过于笼统和概括，并且，既然承认公民平等的受教育权利，下决心解决随迁子女升学难的问题，就没有必要设置太多的门槛来限制考生资格，更没有必要将考生的考试资格与父母的职业等挂钩。因此，地方在落实异地高考政策的同时，应适当放宽条件，多从学生入手，使更多真正有需要的考生获益。

　　（2）加快相关制度建设，落实异地高考。截至目前，绝大多数省份都已出台了相应的异地高考实施方案，有些省份已经开始了异地高考相关工作的开展，如浙江、安徽等都已在2013年开始施行异地高考方案。但仍有不少省份的异地高考方案缺乏相关制度保障，可操作性不强，例如北京提出的过渡方案、山西省的借考方案。

　　基于此，地方相关部门要加强与中央的沟通联系，借助中央的力量和支持，进一步完善异地高考具体方案，积极探索与异地高考政策配套的保障措施，建立明确的问责制度、完善的评价监督体系，切实抓好异地高考的落实工作，保障异地高考方案的有效实施。

　　3.学校管理层面

　　（1）加强考生学籍管理，防止高考移民。在异地高考的诸多阻碍因素中，对于新的“高考移民”的担心从未消失。因为异地高考的开放意味着外地考生可以在所谓的“高考洼地”直接参加考试并参与招生录取，这样，人们就担心开放异地高考会产生“高考移民”,造成对流入地和流出地两地其他考生的不公平。这种担心不能说毫无道理，但在很大程度上是没有必要的，因为，只要在学籍管理上做足工夫，高考移民是完全可以被杜绝的。首先，中学应加强对学生的学籍管理，杜绝高考前的学籍转移现象。其次，在异地高考的报名条件中加大对“学生在当地连续就读年限”的限制，便可防止高考移民。因此，不管是学校还是高考资格审查部门都应该加大对考生学籍的管理和审查，杜绝高考移民，减少社会各界的担忧和异地高考的阻力。

　　（2）扩大高校自主招生，发挥服务职能。异地高考问题，归根结底要涉及高校的招生录取方式，解决异地高考问题，还受大学独立性的影响。虽然近年来，高校去行政化、高校自治、自主办学的呼声十分强烈，但是收效甚微。当前我国高校自主招生的规模和权利十分有限，最主要的还是依据高考成绩集中录取，这就使得高考考试与高校招生完全挂钩，没有高考就没有录取。

　　因此，需要扩大高校的自主招生权，甚至保证大学考试、招生的独立性，使高校能够根据自身的办学方针和发展特色组织考试和进行考生录取，这样既能缓解异地高考压力，对学校和学生本身的全面发展也具有极其重要的意义。同时，高校作为社会公共资源，必须充分发挥其社会服务职能，面向全国全社会的考生招生，避免与地方保护主义挂钩，对学校所在地投放更多的招生指标。

　　从以上论述可知，异地高考确实是十分复杂的综合性问题，但是不能因为其复杂性就避重就轻，在异地高考的问题上附加太多的额外条件，而忽视了异地高考政策最初的目标。要想真正解决异地高考问题，还是应该回归其本质，一切从最亟待解决的问题出发，先想尽办法解决主要矛盾，才能解决次要矛盾。异地高考已经纳入公众视野，各方也已做出相应的探索，笔者相信，只要抓住根本，共同努力，异地高考问题最终会得到较好的解决，并且不会需要太久。

　　[参 考 文 献]

　　[1]吴霓。进城务工人员随迁子女在流入地参加中高考的现实困境及政策取向[J].清华大学教育研究，2012（2）：107-112.

　　[2]佚名。国务院办公厅转发教育部等部门关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育在当地参加升学考试工作意见的通知[EB/OL].[2012-08-31].

　　[3]赵义。公平正义是改革的灵魂[EB/OL].[2013-01-18].

　　[4]冯帮，崔梦川。关于农民工对异地高考政策反响的调查报告[J].上海教育科研，2013（1）：47-50.

　　[5]允小丫。部分考生权益不能凌驾于教育公平之上[J].教育与职业，2012（6）：9.