论美国联邦政府与高等教育认证协会的利益互嵌

　　摘要：利益嵌入是美国联邦政府对高等教育认证协会实行“嵌入式治理”的实质与内核。在利益嵌入方式上，联邦政府的嵌入方式主要为权力资源嵌入，而认证协会则通过游说与结盟策略实现了对政府的特殊利益反向嵌入。

　　关键词：美国联邦政府；高等教育；认证协会；利益嵌入

　　由此可以发现，联邦政府对认证协会的利益嵌入机制主要以权力资源为主导，并未从财政和人力上进行具体涉足。即便是权力资源的嵌入，也并非直接授权，而是通过“认可”这一间接杠杆来实现，从而使得联邦政府在与高等教育机构和认证协会形成的三角关系中，既未对认证的具体管理事务进行干预，也未能插手高等教育机构的内部管理事务。尽管与美利坚建国之初政府对高等教育事务的“漠然”相比，联邦政府已经表现出了太多的热情，但不可否认的是，至今它仍然不得不小心地将权力装进包裹，通过“隔山打牛”的方式，来体现它对高等教育的关注。这一方式之所以能够运作至今，就在于它对高等教育的自治传统表达了足够的尊重，权力资源嵌入也由此可以看作联邦政府对认证协会利益嵌入的主要方式。

　　对此我们不禁困惑，我们所希望培育的高等教育评估组织与政府之间的关系应是什么？两者如何实现权力的划分、让渡与运行？相较于政府与大学关系的研究，目前对于政府与高等教育非营利性评估组织关系的研究仍是一片亟待开垦的荒地。经过文献搜索发现，国内外学者对该问题的兴趣多集中在美国，这事实上与伯顿·克拉克对不同国家高等教育系统的模式划分不谋而合。目前，国内仅有2005年的一篇硕士学位论文——《美国政府与高等教育认证机构之间关系的研究》，从历史的视角分析了美国政府，尤其是联邦政府与认证机构之间关系的演变[注]。国外学者对此话题的研究则主要集中于二战之后，尤其是20世纪70年代和90年代，多从历史和法学的角度对美国政府与认证协会的关系形成过程进行分析。其中，耶鲁大学法学院教授马修对该问题保持了持续的关注。他曾于70年代撰文就联邦政府对高等教育认证协会的依赖关系及其变化的不同阶段进行了分析[注]；1994年他再次撰文，分析了1992年《高等教育修正案》中折射出的联邦政府与认证协会的关系，认为协会已经成为政府监管的工具[注]。利亚·马修斯则在其博士论文中通过访谈和文献研究的方式，梳理了1992年至2008年联邦教育部对于认证协会的认可标准变化，认为目前认证协会与政府关系的张力主要在于其作为联邦资金看门人与作为院校实行自我质量保障之间不同角色的矛盾，并认为认证的挑战在于需要平衡[注]。

　　尽管国内外学者的相关研究已经为我们呈现出美国高等教育认证发展历程中联邦政府与认证组织关系的纠葛状态，对两者关系的研究却仍然较多地局限于实然层面，对美国联邦政府与认证协会关系变化的“为什么”还需要进一步探讨。笔者认为，衍生于经济社会学领域的嵌入理论能为我们提供一种可能的思路。

　　一、利益嵌入的理论基础

　　“嵌入”作为某一事物介入另一事物的状态描述，最早见于自然科学以及技术科学研究领域，例如数学领域变量的嵌入、工程学领域结构的嵌入以及信息科学领域信息系统的嵌入等。不过，科学的相通性很快让社会科学研究者关注到了这一自然以及技术科学领域的研究成果，并且将其应用到了经济社会学研究领域。卡尔·波兰尼最早把“嵌入”的概念当作了批判市场自由主义的逻辑起点[注]。其后，美国斯坦福大学社会学教授马克·格兰诺维特对于“嵌入性”进行了扩展，进一步区分了嵌入的两种类型，即关系性嵌入和结构性嵌入[注]。彼得·伊万斯则跳出了市场和社会关系的拘囿，将理论视野投入更为宏大的国家范畴，并提出了“国家自主性”和“嵌入性自主”两个概念，认为国家只有充分嵌入社会，才能从社会获得相关反馈和资源，并通过利益整合来实现国家和社会的协同发展。不过，被嵌入的社会应是一个同样具有自主性的社会，如此方能通过社会参与限制国家，使其政策并非简单由国家精英的意志决定[注]。可以看出，“嵌入”的实质在于国家与社会的“自主性互动”。具体说来，它包括了以下几个方面的要素：

　　一是嵌入具有互动的主体和客体。国家及其代理人政府是嵌入关系的主体，社会组织是嵌入关系的客体。不过，由于社会的自主性基础，社会组织将会对政府形成主动的“反嵌入”。因此，“嵌入”关系的主体和客体是辩证统一的，两者将根据具体的历史和现实情况而相互转换。二是嵌入以国家自主性与社会自主性作为内在动力。前者以国家的强制力为基础，表现为政府这一代理人实现国家利益的过程；后者以主体的平等性为前提，表现为社会争取活动空间的主动倾向，同时也表明了社会面对外力牵制时的独立性及其利益实现能力。三是嵌入具有不同的程度，嵌入形态也会相应呈现出动态变化。从“间接嵌入”到“耦合嵌入”到“深度嵌入”再到“过度嵌入”阶段，也许会虚实交织、前后重叠，甚至顺序颠倒，而这恰恰是复杂的现实过程在理论上的真实反映。

　　可见，“嵌入”对于如何调整国家与社会的关系提供了一种新思路，它可以看作政府对社会组织不同程度的介入以及社会组织对政府的反介入，其动力分别来自国家与社会的自主性，体现了国家利益和社会利益的冲突与协调过程，同时这一过程也是由表及里、由外及内的递进传递。其中，利益嵌入是政府对认证协会实行“嵌入式治理”的实质与内核，它是政府与协会作为拥有各自利益诉求的行动者，通过多种形式化解利益冲突、寻求利益合集的过程，其主要表现则是不同主体之间的利益互嵌。

　　那么，在美国高等教育质量保障过程中，联邦政府和认证协会的利益分别是什么？诚然，作为一个充满哲学意味的形而上的词语，“利益”在现实生活中有着多种多样的形式表达。不过对于组织而言，资源恐怕是“利益”最为客观的表现形式。资源依赖理论认为，维持组织的运行需要多种不同的资源，这些资源往往只能由外界其他组织提供，因而使得该组织对其他组织产生了依赖，也由此形成了特定组织对该组织的外部控制，并影响了组织内部的权力安排。根据组织的运行要素，我们把影响组织运行的重要资源分为权力、财政以及人力三类。其中，权力资源又是核心资源。此处所指的权力意义，并非马克思所指的不同阶级对于物质资源的占有和垄断，也不是马克斯·韦伯认为的“把一个人的意志强加在其他人的行为之上的能力”[注]，而是侧重于交互和对等条件下的“影响力”。正如《布莱克维尔政治学百科全书》所定义的那样：“权力在最低限度上将是指一个行为者或机构影响其他行为者或机构的态度和行为的能力”[注]。这种影响力既可能是显性的，也可能是隐性的；既可能是积极的，也可能是消极的。从这个意义上来说，权力资源无疑是最重要的组织利益形式。

　　二、美国联邦政府与高等教育认证协会的利益互嵌

　　(一)联邦政府对认证协会的利益嵌入：由权力资源嵌入形成的深度嵌入

　　在现有的美国高等教育认证体系中，联邦政府对于认证协会实行利益嵌入的核心机制，就在于通过“认可”实现了高等教育管理权对协会组织的部分让渡，从而使得认证协会这一非营利性自愿结社组织拥有了公共权力中的教育监督评价和执行权，它可以看作教育部对认证协会的“元认证”。尽管“认可”标准严格——《联邦公报》第34款B部第四章第602条(34CFR602)第10目至第28目，对认证协会的认证范围、资历、组织与行政要求、财政、认证与预认证标准、决策过程、对已获得认证院校的监管和再认证以及操作程序与正当程序等各个方面，都进行了详尽而统一的规定[注]——但凡是通过了教育部“认可”的认证协会，都拥有了对所属领域或区域高等教育机构会员进行资格评判和资格执行的资质和权力。这一权力的来源，在于联邦政府每年通过学生资助和科研资助两种主要方式对高等教育机构所形成的巨大吸引力——仅2010-2011年1年间，联邦政府就发放了169亿美元的学生资助金[注]；这种权力的影响，在于高等教育机构受财政命脉的制约，必须通过认证并成为认证协会的资格会员，这已然成为认证协会巩固权威地位、扩大会员数量、稳定会费收入的根本保障。也正是在这个意义上，美国高等教育界才认为，认证协会的自愿性质已经有了半强制的转变。

　　除了权力资源以外，财政与人力资源也同样是组织运转不可或缺的重要条件。不过，不论是认可机构美国高等教育认证理事会，还是院校认证协会和专业协会，在财政与人力资源上联邦政府并未对认证协会实行有效的利益嵌入。从财政资源来看，各类认证协会的财产收入来源极为多样化，既包括了会费收入，也包括了自身的多元化经营和投资所得，并且会员院校所缴纳的会费往往是认证协会最主要的收入来源，也是各认证协会存在与发展的基本资源保障。相形之下，各类型认证协会对于联邦政府资助的依赖性极低，甚至几乎可以忽略不计。从人力资源来看，由于认证对象的学术性和专业性特点，认证协会成为高等教育界精英的汇聚之所。不论是协会的管理层还是具体的认证工作实施者，知识精英都占据了极为优势的比例，故而我们才从整体上把认证协会看作一个由知识精英治理的组织机构。正因为联邦政府在财政资源和人力资源的非利益嵌入或者说弱利益嵌入，才让我们清楚地意识到认证协会相对于联邦政府的外部独立性。也就是说，它们仍然需要通过充分竞争来形成自我生存和自我发展的能力。

　　(3)综合现场测量和雷达探测手段，确定该滑坡为一小型浅层滑坡。滑坡所在区域内还有大量小型滑坡发生，是典型的群发性地质灾害。综合现场调查、理论分析和物探结果解译，灾害区域存在二次滑坡的危害可能，相关部门应密切关注、实时监测，全面做好灾害防治工作。

　　(二)认证协会对政府的利益反向嵌入：游说与结盟策略下的特殊利益

　　根据资源依赖理论的观点，一个组织对外界其他组织的依赖并非是单向的，它也表现为组织为了摆脱外部依赖而以合并、联合、游说等方法改变外部环境，从而让环境来适应其需求的过程。对于认证协会而言，并没有类似的权力、资金或者人力的利益资源能够对政府形成反嵌入。它往往只能通过多种策略的组合来影响联邦政府的决策，从而实现其特殊利益的嵌入。在这个意义上，认证协会可以看作学者们所定义的具有组织性、自愿性、非官方、非政党、享有共同或类似的利益目标且介入国家政治生活的“利益集团”[注]。

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　　帕特里克·敦利威曾经按照付出成本的高低就利益集团对政府可能采取的行动策略进行了排序，认为集团成员只有在认为某一问题足够重要时才会选择承担相应的成本。当然，成本越高，越能够引起政府和社会的关注，并向其传达集团成员的偏好强度。具体的行动策略如图1所示。

　　事实上，不同的利益集团往往会根据其成员性质、利益诉求、特定场合以及利益目标与公共舆论的一致性情况，来理性选择不同的策略或者策略组合。有学者认为，“鉴于高等教育利益集团的自身实力、法律身份、社会形象等原因，与其他领域的利益集团相比，高等教育利益集团在参与政治过程的具体方式和手段上有其特殊性”——除了直接游说这一最便捷的利益表达方式之外，还表现为“公共宣传、介入选举、草根游说和示威抗议等具有浓厚政治色彩的手段”[注]。高等教育认证协会作为高等教育利益集团的一个分支，其利益诉求实现方式也是上述多种策略的组合。不过很明显，直接游说由于其低成本和便利性，往往成为认证协会最为常用的策略甚至日常工作；而合力结盟，则使得协会在面对政府的不利政策时，能够形成更为有力的表达。

　　1.直接游说

　　“游说”一词源于英国，专指利益集团成员及其代理人与议员进行沟通，以影响政治决策的过程。如今，在华盛顿，规模较大的利益集团往往都会设有专业的机构或者雇佣专业的游说公司来与政府保持联络和互动。例如美国高等教育认证理事会(CouncilforHigherEducationAccreditation，CHEA)就专门设立了处理理事会与联邦政府关系的“政府关系办公室”，由理事会副主席直接分管，并在每年两次的董事会会议上就协会与政府的关系进展向董事会汇报。同时，其网页上还将每月更新认证相关政策的进展情况。此外，美国六大地区性院校认证协会以及其他规模较大的专业认证协会，也专设了类似的职能机构来处理与政府的联系与事务。这些机构中的工作人员不仅要保持与联邦政府和国会议员的接触，同时还承担着搜集、整理和分析联邦政府教育政策相关信息的职能，以便对联邦政府的教育政策进行预测，来作为协会实施应对的参考依据。

　　除了游说机构的设置以外，游说人员的选聘对于游说效果也至关重要。无疑，政治背景深远、人脉网络丰富且对政府运作机制熟悉的前政府公职人员是最佳人选，这一现象其实自20世纪初就已经初见端倪。1910至1913年任教育部高等教育处主任的肯德里克·巴布科克在卸任后就执掌了美国大学协会；供职于教育部的塞缪尔·卡彭、乔治·祖克和弗雷德里克·凯利在卸任后都在高等教育相关协会中担任要职；20世纪70年代，查尔斯·桑德斯自联邦教育部秘书长卸任后，被聘为美国教育理事会(AmericanCouncilonEducation，ACE)的政府关系办公室主任[注]；80年代，美国职业学院协会则聘用了教育部学生资助办公室前主任史蒂芬·布莱尔担任主席等[注]。资深说客的聘任成为包括高等教育认证协会在内的高等教育利益集团影响政府决策的一条捷径。

　　在游说方式上，协会的日常工作之一就是与众参两院议员以及联邦教育部官员通过各种方式保持联络，以实现信息的传递和互通。2011年，美国高等教育认证理事会主席朱迪思·伊顿就分别向教育部和众参两院相关议员发出了7封信，就学分规定联邦化等认证相关问题表述看法，并提出建议[注]。此外，立法过程中通过各种听证会来表达声音，也成为协会影响政策制定的重要方式之一。在1992年《高等教育修正法案》的制定过程中，美国教育理事会就组织了一个由国会议员、白宫管理与预算办公室、教育部以及六大院校协会参加的头脑风暴会议，来对1992《高等教育法修正案》草案提出修订意见。各协会还通过开展高等教育研究为政府提供教育决策参考的方式，来表达高等教育界的诉求。例如美国高等教育理事会就曾于2000年5月对州高等教育评估活动及其与认证的关系进行了调研，并将其提供给教育部和相关州教育厅作为决策参考[注]。

　　2.合力结盟

　　如果说直接游说是某一认证协会为了表达利益诉求而进行的日常工作，那么合力结盟则是协会团体在应对不利政策时的危机公关。这种危机往往来自于政府与协会的利益分歧，以及由此形成的在某一问题上的矛盾和冲突。此时，认证团体的凝聚与合力无疑会增强其在冲突中的反抗力量和话语权，进而实现维护团体利益的目标。

　　合力结盟以实现认证协会团体利益的例证之一就是“州中学后教育评审机构”(StatePostsecondaryEducationReviewEntities，SPREs)的撤立。1992年《高等教育修订法案》授权各州建立“中学后教育评审机构”，这向认证机构发出了一个强烈的信号，那就是：“好好做，努力保障质量并防范欺诈，否则我们将另起炉灶”[注]。面对这一充满敌意的行动，六大核心地区性院校认证机构之一的中北部协会紧急召开会员会议来讨论应对措施。1993年12月21日，有来自约180所院校的250多名代表参加了该会议。在中北部协会和其他认证机构的共同努力下，“中学后教育评审机构”一直未能得到真正实施，国会也在1995年对其停止了授权和经费拨款。[注]

　　前几年的另一桩事例也再次证明了结盟的力量。2010年10月29日，面对美国各高等教育机构学分测算系统的多样性和复杂性，教育部拟在其提交众议院讨论的《专业整合条例》中增加关于全国学分的统一界定条款。这一举动立即引起了美国高等教育界的强烈反对。美国教育理事会遂联合32所高等教育协会和35所高等教育认证协会，联名致信联邦教育部部长阿恩·邓肯，指出这一界定“会将一个基本的学术概念联邦化……同时，该概念的定义也十分模糊、复杂而且毫不实用”[注]。在信中，ACE主席莫利·科比特·布罗德写道：“现在几乎没有证据证明国会希望联邦政府在此领域涉足，也同样不希望教育部利用评估员将联邦政府的权威凌驾于大学的自我学术决定权之上……院校认证是一个自我调节的系统，其运行方式亦应如此”，并要求教育部在该条例中立即撤销相关条款。2012年初，美国高等教育认证理事会组织了约100余所认证协会，游说众议院议员支持其主张，并同时要求其会员代表对众议院施加压力。面对来自高等教育界的强大阻力，2012年2月28日众议院通过了撤销相关条款的决议。结盟的力量再一次让院校和认证协会改变了政策方向，实现了维护专业权力的特殊利益诉求。