董保华发表的论文

经济法与社会法的界域划分问题是近几年来经济法学界与社会法学界探讨较甚的一个问题。在经济法学界，有相当一部分学者认为经济法是社会法法域下的一个法部门现象；[①]而在社会法学界，有学者从社会法视角对经济法之本质与存在进行了检视，此以董保华先生为代表，他在其著作《社会法原论》（中国政法大学出版社2001年版）和论文《论经济法的国家观-从社会法的视角探索经济法的理论问题》（《法律科学》2003年第2期）中以其社会法的视野阐述了他所理解的经济法观点。在这种阐述过程中，我们惊讶地发现董先生对李昌麒教授的经济法观点“需要国家干预论”产生了许多重大的误解，与此相适应，他所提出的有关社会法的立论也是建立在对经济法理论的误读的基础上的。我们是赞成学术批评乃至批判的，因为真理总是愈辩愈明的，但是我们又认为，学术批评应当建立在对被批评者的观点的真正的理解基础之上的，如果离开了被批评者的观点的原意，这种批评往往达不到有的放矢的目的，反而还会引起一些学术混乱。因此我们在讨论经济法与社会法的关系的时候，也有必要对董保华先生的批评作出相应的回应，无非是为了更好地开展讨论。一、社会法学者对经济法的误读董保华先生的研究成果中，对经济法的误读倾向极为浓烈，其基本分析立场是国家干预不具有任何合法性基础。对于这种误读，我们觉得有必要从理论上加以廓清。董保华先生的误读主要表现为以下三个方面：（一）将经济法的控权观误读为滥权观董保华先生指出：现代行政法的本质是控权法，而现有经济法理论所总结的经济法既不是也无须是控权法，经济法理论对作为经济法主体的行政机关制定经济政策的行为进行控制是荒谬的；经济法将其调整对象概括为“国家需要干预的社会经济关系”，是为了给政府一个随心所欲的空间；他进而总结出经济法存在着理论危害，这种危害性表现为要让政府权力摆脱控制，使经济法脱离行政法。[1]董保华先生的上述论点是对经济法理论研究中所明确提出的“国家有限理性假设”与“控权观”视而不见的情况所作出的误读结论。事实上，“需要国家干预说”经济法理论是建构在以下两个基本立论的基础之上的：（1）国家的有限理性假设。“需要国家干预说”对经济法的哲学认识论基础进行了专门研究，认为传统经济法理论是以对政府的完全的理性假设为立论基础的。完全理性假设认为，人的理性具有至高无上的地位，由此导致传统经济法认为，由一批具备完全理性的人类精英所组成的政府是可以无所不能的，而这个无所不能的政府又是有能力左右社会发展的过去、现在和未来，从而主张国家应当全面干预经济。于是，传统经济法呈现出强烈的扩权趋势。而现代经济法理论是以对政府的有限理性假设为前提的。有限理性认为个人理性在认识社会生活方面，存在着很大的局限性，从而认为，人是不可能完全洞察并精确计算社会发展的各种变数的。这一方面表明政府不可能是无所不能的，因而不应当全面干预经济；另一方面也表明，即使是一个“好政府”，也会出现某种失灵。而“需要国家干预说”正是基于对政府失灵的普遍性的考虑而提出来的。[2] 承认有限理性就意味着认同国家不可能完全代替市场并成为资源配制的主宰性力量，也就是说国家的干预是适度的干预，[3] 政府的权力应当被控制，而并非像董保华所描述的是一种滥权观。（2）经济法是一种控权观。对于国家权力的认识，经济法理论从来没有认为国家权力应当不受限制，相反早就认识到国家权力可以从促进、破坏或者阻碍三个方面对经济发展产生影响。“需要国家干预说”认为国家权力从它诞生的那一天起就具有促进和破坏经济发展的“二重性”。国家权力对经济的促进作用，通常是在国家权力的行使符合客观经济规律或者有利于调动作为生产力最活跃的因素人的积极性的时候才发生的，反之，则对经济的发展起阻碍或者破坏作用。[4] 另外基于有限理性的假设，“需要国家干预说”早就指出了政府失灵也是一个普遍现象，如决策失误、运行效率低下、提供信息不完全等失灵现象，从而认为经济法作为国家干预经济的基本法律形式在调整社会关系时必须体现“政府干预”和“干预政府”的辩证统一。[5] 该说在批判了那种人们在谈论经济法是政府干预经济的基本法律的形式时，更多的是着眼于“政府如何干预”，而很少论及“怎样干预政府”的倾向，同时还指出了我国现行的涉及政府干预经济的立法也存在着这种倾向，进而认为“政府干预”与“干预政府”是我国经济法必须正确处理的一个问题的两个方面，偏向任何一个方面，都会影响经济法应当具备的功能的全面发挥。“[6]（二）将经济法的“需要国家干预说”的“有限干预观”和“适度干预观”误读为“全面干预观”和“随意干预观”董保华先生认为“需要国家干预说”在于模糊政府责任，没有科学性可言，并认为“需要国家干预说”为了给这种理论找到根据，不惜将一部人类发展史描绘成一部国家干预史。[7] 在董保华看来，“需要”两字是用来故意模糊干预的范围和条件的，以便为全面干预和随意干预找到理由。并且董保华先生还认为现今的经济法理论是以国家为本位的，强调国家可以对经济生活随意干预。[8]董保华先生的上述论点是对“需要国家干预说”的科学性的严重歪曲，表现在对“需要”两字的任意解释和对“需要国家干预说”的“有限干预观”与“适度干预观”的曲解。⑴对“需要”所蕴涵的合理性的曲解。董保华先生认为“需要国家干预说”所言的“需要”反映出了经济法干预的随意性。在这里我们看到了董保华先生对“需要”一词的过分简单和肤浅的认识。在我们看来，人类发展的历史从根本上来说是人们对需要的不断提高和满足的历史。“需要”从表面上看是模糊的，但实质上它是确定的，事实上，“国家需要干预说”中的“需要”二字正是基于对市场经济规律的尊重和对政府能力并非全能的客观认识所作出的科学界定。正如有学者评论的那样，“需要国家干预说”的特殊价值就在于：第一，有准确的切入点导入干预（市场缺陷理论）并运用了“需要”两字加以配合，这就使得该论十分得体；第二，由于市场缺陷出现的逐步性、阶段性、市场缺陷的相对性以及不同性质的市场缺陷的存在，导致在不同时期市场对国家干预的需求在质和量上有差异；第三，由于干预成本、干预能力及经济法的功能局限等因素，使干预的范围不可能一成不变，而“需要干预”的概念则能反映出经济关系的动态发展及干预环境的复杂性，有助于我们动态地把握市场和国家的职能边界，最终达到国家和市场之间的和谐。具体而言，“需要国家干预说”又从三方面界定了国家干预的范围：其一，市场失灵的范围就是国家干预的范围，市场失灵决定了国家运作的空间范围；其二，并不是所有的市场失灵都可由国家干预，当干预成本过高或干预能力过弱时，国家对市场的干预范围就要受到限制；其三，与法治手段相比，道德也有克服市场失灵的优势，在一定范围内，法治不能替代道德。[9]⑵对有限、适度干预观的曲解。“需要国家干预说”认为国家干预作为国家对经济的一种介入状态，在不同体制下应当有不同的表现：在计划经济条件下，国家对经济的干预是全面的，它近乎于排斥经济民主的“经济专制”；而在市场经济条件下的干预是一种有限干预。[10] 同时“需要国家干预说”还认为适度干预是指国家在经济自主和国家统制的边界条件或者临界点上所作的一种介入状态，是体现经济法本质特征的原则。在我国，社会主义市场经济体制确立后，一方面表明国家不能再像过去那样对经济生活进行过多的干预；另一方面也表明国家不能完全放弃对经济生活的适度干预。这里所指的适度，既包括干预范围的适度，又包括干预手段的适度。衡量干预是否适度的根本标准是要看这种干预是促进还是阻碍经济的发展。[11] 可见“需要国家干预说”绝非如董保华先生所认为的是全面干预和随意干预，相反“需要国家干预说”认为经济法的干预只能是有限的和适度的。这里我们似乎觉得董保华先生并未了解“需要国家干预论”的全部论据，甚至极不严肃地“篡改”了（当然我们并不希望是篡改，而是笔误）李昌麒教授关于对国家运用经济法形式干预经济的五个阶段的概括。李教授在其《论经济法干预经济的历史》一文中，将经济法干预经济的历史概括为原始干预阶段、消极干预阶段、全面干预阶段和混合干预阶段等五个阶段，然而在董保华先生的《社会法原论》中，“混合干预”被“笔误”为“全面干预”。这一“笔误”非同小可，读过李教授上述文章知道其观点的读者也就罢了，未曾读过上述文章的读者还真以为李昌麒是一个极其顽固的“全面干预论”者。如果我们全面了解了“需要国家干预论”所持的立论基础，我们就会发现，该论是有其科学性的，正如有学者所评价的那样：“需要国家干预说”内含均衡干预、有效干预、被干预者对干预者进行干预、经济民主、经济法权威的理念，可以克服“单纯干预论”的不足，并有助于确定国家干预范围，建立国家和市场的良性关系；有助于及时进行制度变迁，克服政府惯性行为；有助于促进中国的政府体制改革和有助于改变国家完全理性之假设。[12]（三）将经济法的社会本位观误读为国家本位观董保华先生认为：经济法是虚置的“社会本位”，实质上是“国家本位”；经济法所遵循的本位思想，是一种不受限制的国家本位观；经济法理论归根结底是要给国家以更大的“自由裁量权”；经济法学是以维护所谓的社会公共利益为目的，使国家（政府）摆脱社会的监督，通过“暗渡陈仓”的方式，使“国家本位”与“管制经济”联手。[13] 这些论点无疑也是对经济法社会本位观的一种误读。首先，从经济法理论的基本分析立场而言，“需要国家干预论”所认为的法律部门的本位思想是指体现在这个法律部门中的解决社会矛盾的基本立场，调整社会经济关系的法律部门的本位思想可以分为三种情况：一是“国家本位”，这是以国家利益为主导的行政法的本位思想；二是“个体本位”，这是以当事人利益为主导的民法的本位思想；三是“社会本位”，这是以维护社会公共利益为出发点的经济法的本位思想。[14] 董保华先生在论述中引用了“需要国家干预说”理论中的一句话：“就国家利益和社会公共利益而言，有时很难找出它们的区别，因为在我国社会主义条件下，国家利益和社会公共利益从根本上来讲是一致的。”据此就批评“需要国家干预说”所称的社会利益和国家利益是一致的，社会本位实质上就是国家本位。如果我们把与这句话紧接的前一句话和后几句话完整地引用出来，大家就会清楚地看到董先生是怎样的断章取义。这一句话的前句是“国家利益、社会公共利益和个人利益是三个既有密切联系，又有严格区别的不同范畴，它们彼此相辅相成，但又不能相互代替。”[15] 后句是：“但是，它们之间也不是没有矛盾。在有的情况下，如果从国家利益出发，就会妨碍社会公共利益。比如扩大积累、增加货币发行、加重赋税等，可能暂时对国家有利，但是，却对社会公共利益有损。”[16] 这表明“需要国家干预说”的社会本位与国家本位是有区别的，其所主张的社会公共利益不局限于国家与个体，而是强调公共与整体，强调利益分享机会的公众性。在这里我们还不得不指出，董保华先生实际上是机械的认为社会利益是绝对独立于国家利益和个人利益的。事实上，利益的划分只能是相对的，不同的利益可能相互沟通和转化，甚至同一种主张可以以不同的名义提出，庞德早就指出了“国家利益包括国家作为法人的利益以及国家作为社会利益捍卫者的利益两个部分，”[17] 谁也无法否定政府在大多数时候是在提供社会利益，同时它所提供的社会利益又是符合国家利益的。所以如果客观和辨证地看待问题，我们就应当承认利益独立的相对性，相对独立的利益范畴并不影响作为法学研究的范式，相反在此基础上建构的法部门理论就会少几分霸气而多几分科学性。其次，如前引文中所表明的那样，董保华先生对“管制经济”是持完全否定的态度的。我们不知道他是从何种意义上谈管制经济的，如果说管制经济是指把所有的经济都纳入管制的范围，那么对这种管制我们也是持反对态度的。然而管制可能是一个见仁见智的概念，在这里我们觉得至关重要的是要对“管制”本身有一个正确的理解。对于管制究竟是什么，经济学界和法学界都有一些界定。与管制相对应的英文为“Regulation”，对此有的将其译为“规制”，有的将其译为“管制”，这两种译法如果从语言学和文体学上去考察，它们并无多大差异。《布莱克法律大辞典》将管制解释为某种规则或限制所支配的控制性行为或过程，或者由行政机构或地方政府颁布的具有法律效力的规则或命令。这大体上揭示了管制的内涵。如果从这个意义上讲，我们不应当一般地去反对管制。管制是一个内容比较广泛的概念，包括政治管制、经济管制、社会管制等，但是人们通常是把管制一词使用在公用事业上，称为公用事业管制。董保华先生反对经济法与管制联手，而在我们看来，公用事业管制恰恰是经济法研究中不可回避的一个问题。围绕着公用事业管制，曾经出现了各种学说，比较典型的有公共利益说、自然垄断说、管制俘获理论说、管制经济说、公共选择说、新制度经济学等。综观这些学说，它们都不是一般地反对管制，它们都在力图构建一种社会控制机制，所不同的仅仅在于管制的价值取向、管制的方式以及管制的范围。考察管制的发展历史，可以得出这样一个结论，管制绝非万能，管制也绝非有害。现在各国所追求的并不是取消管制，而是改革和完善管制，其基本目标是通过管制寻求一种利益平衡。现在我们姑且不说历史上曾经出现过的因过度管制而造成的对经济的阻碍以及因适度管制而产生的经济奇迹，而只说911事件之后各国政府对管制的态度的变化。资料显示，在不到一年的时间里，仅美国空军应航管机构的要求出动战机为可疑民航飞机警戒护航的费用就高达3.78亿美元；[②]美国安然公司、世通公司财务造假丑闻出现之后，美国政府为防止金融欺诈行为采取了若干加强管制的措施；美加大停电之后，在美国国内掀起了电力管制利弊之争，越来越多的美国人指责大停电的重要原因是电力行业解除管制而造成电网的不稳定。[③]就我国目前而言，面临着美日等国要求人民币升值的压力，在这种情况下，我国政府仍然保持了对人民币汇率的管制。以上旨在表明，根据“需要”进行某种管制是必要的，或者说，经济法与管制是必须联手的。