探析法治政府建设途径下行政体制的改革

　　深化行政体制改革是全面深化改革的突破口。 党的十八届四中全会《决定》明确提出要"加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公正公开、廉洁高效、守法诚信的法治政府".[1]同时，明确提出要"完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化".[1]

　　《决定》对法制政府建设提出了基本要求，也为进一步深化行政体制改革指明了方向。 一般讲，行政体制改革包括三个层面，即：职能层面、组织机构层面和运行层面。 行政体制的核心内容是行政权力的划分和行政职能的配置；行政机构是行政权力和行政职能的载体；运行机制是行政体制的灵魂。 行政体制的运转表现为决策、执行、反馈等环节连续不断的运行活动。 以法治政府建设为抓手，进一步深化行政体制改革，重点应做好以下几个方面的工作。

　　一、深化简政放权和行政审批制度改革,进一步推进政府职能转变,推动政府职能法定化

　　政府职能转变是深化行政体制改革的核心，是全面正确履行政府职能的基础。 简政放权的核心问题是要"减掉错装在政府身上的手",进一步厘清和理顺政府与市场的关系、政府与社会的关系，进一步转变政府职能。 通过向企业、社会放权，激发企业、社会的活力和创造性， 切实让市场在资源配置中起决定性作用。 行政审批制度的改革是简政放权的抓手和关键，因为政府职能转变的关键是对行政权力格局的深层次调整与制度设计，是一个带有全局性、超前性以及深刻性的制度创新问题。 新一届政府上任以来大刀阔斧的简政放权和行政审批改革，正是以制度重构的方式推动政府职能的转变，促使政府放松管制，正确履职。 两年多来的实践证明，通过向市场、向社会、向地方的放权，客观上优化了政府与市场、与社会、与地方的行政权力配置， 使行政权力格局进一步趋于合理；通过以放权、限权和控权为内容的改革，促进了政府职能的科学合理配置和正确转变。 因此，要进一步深化简政放权和行政审批制度改革，进一步推进政府职能在实践层面的准确定位和进一步转变。

　　在全面推进依法治国的新形势下，应以法治政府建设为抓手进一步推进政府职能的法制化。 依法治国是我们基本的治国方略，遵守宪法和法律是政府工作的根本原则。 政府职能转变要坚持"职能法定"原则，依法界定和科学规范政府职能，防止政府职能改革中的随意性。 在履行政府职能时，要把不断创新、勇于探索和严格依法、依规办事结合起来。 推进政府职能法定化一是要"坚持法治先导、立法先行，通过立法界定政府职能，明确政府职能的配置";要扎实推进权利清单制度，使政府 "法无授权不可为". 同时，要扎实推行负面清单制度，使市场主体"法无禁止即可为",推动政府与市场主体关系法制化。 二是要"通过法律规范政府履行职能的方式，制约和监督行政权力的运行。 加强对行政执法行为的约束和限制，特别是对自由裁量权过大的行政执法机关及其人员，要规范细化相关执法标准，防止权力滥用".

　　二、进一步优化政府机构设置,依法规范政府机构职责,逐步使政府机构职责法定化

　　为了推动和深化社会主义市场经济的改革，30 多年来，我国行政管理体制的改革已进行了 7 轮，7 轮的行政管理体制改革均是以机构改革的方式进行。 其中一个突出问题即机构改革缺乏法治基础，具体表现为政府机构合并及增减的随意性很大， 主要原因在于"没有以法律的形式（机构改革法、编制法、程序法、岗位定员法）和法的精神来巩固政府机构改革的成果，而常见的形式是以政府文件的形式来宣示改革的成果，而不是上升到法治的高度。 如此，政府机构改革及政府职能转变就容易流于形式".

　　政府机构的设置、职责分工与协调对政府责任的落实具有重要作用。 长期以来，我国政府机构在职责方面存在着中央和地方职责同构严重，多级政府共同管理的事项过多等问题，导致权力不清，责任不明，效率低下。 党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》， 第一次明确界定了中央和地方的职责配置差异，指出"加强中央政府宏观调控职责和能力， 加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责".

　　要在理顺不同层级政府职能职责权限的基础上，进一步优化政府机构设置并逐步使政府机构职责法定化。 为此，（1）进一步厘清和理顺政府层级间的职责权限，通过法律手段合理配置政府的事权、财权。 党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 明确提出，"推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度".

　　要通过法律手段确定并规范中央、地方间的权限范围，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权。 强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责。强化市县政府执行职责。 （2）根据中央和地方政府的职责划分，本着精简、统一、效能和坚持依法设定政府机构的原则，进一步调整并优化政府机构设置。目前。 地方各级政府的职责和权限，多在"三定规定"中明确规定。 而"三定规定"本身不是法律或行政法规，而是规范性文件。 从建设法治政府和推进政府机构改革法制化的要求看，要在"三定规定"基础上进行相关部门组织立法，对各部门的职责和权限作出界定。 （3）扎实推进"责任清单制度",明确部门职责以及与相关部门的职责边界、公共服务事项等，使政府部门"法定责任必须为",推动政府部门职责法定化。

　　西方发达国家政府机构改革成功的重要经验之一就是通过法律确保政府机构改革的顺利实施和巩固。 在机构改革的过程中，我们也在不断学习、吸收、借鉴西方发达国家政府机构改革的好的经验。 可喜的是，2006 年 11 月 1 日国务院第 154 次常务会议通过了《公安机关组织管理条例》，这是我国第一部规范公安机关组织管理的行政法规，也是我国第一部规范政府部门职能配置、 机构设置和人员编制的行政法规。

　　"从建设法治政府的意义上讲，该条例的出台，向'政府职责、机构和编制的法定化'目标迈出了有实质意义的一步。 "在全面深化改革的新形势下， 为了减少改革的阻力，增强改革的合法性和权威性，应加强政府机构改革方面的立法，使机构改革于法有据。 要尽快制定一部关于地方政府机构改革方面的法律， 明确地方政府的专属职责， 明确部门管理职责， 分清主次责任。 与此同时，按照事权、财权、人权相统一的原则，为地方各级政府履行职责设置必要的权利、 相应的责任及与其相匹配的机构， 使机构改革工作尽快走上法制化轨道。

　　三、完善政府依法行政运行机制,提高政府效能,促进行政体制功效发挥

　　（一）严格贯彻落实依法行政、依法履职

　　依法行政是对旧的行政管理模式的一场深刻革命， 必然要求建立与之相适应的新的行政管理体制。

　　要以编制和执行权力清单制度为契机，提高各级干部的依法行政意识，牢固树立依法行政的理念。 2015 年3 月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，明确要求"地方各级政府工作部门将行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以清单形式明确列示出来，向社会公布，接受社会监督",权力清单是契合"法治中国"和"治理现代化"理念要求的重大制度创新，是推进法治政府建设的基础性工程和严格依法行政的关键举措，是从源头上预防滥用权力、预防权力寻租和预防腐败的重要的制度保障。 权力清单制度的建立健全和推行对于加快政府职能转变、进一步深化行政管理体制改革进而推动经济体制的改革具有重要意义和作用。

　　实施清单制度，是进一步推进简政放权、转变政府职能的重要举措。 编制权力清单的过程就是进一步转变职能的过程，执行权力清单的过程就是推进依法行政的过程，公开权力清单的过程就是加强社会监督的过程，规范权力清单的过程就是实现便民服务的过程。 为此，要以编制和执行权力清单为契机，提高各级干部的依法行政意识、牢固树立"法无授权不可为"的依法行政理念，自觉养成依法办事的习惯。 同时，努力提高干部队伍法治思维水平和能力。 各级干部应带头学法、带头守法、带头用法，努力提高依法行政能力，善于运用法治思维和法制方式解决问题、 化解矛盾、推动改革和发展。

　　（二）强化行政权力运行的监督和问责，严格依法尽责

　　行政权力的行使不仅要与法有据还要依程序行政，要正当作为、严格依法尽责。 如果说权力清单主要解决的是乱作为的问题，那么责任清单解决的就是不作为、不当作为的问题。 要严格按照责任清单"法定职责必须为"的原则，明确责任主体，细化和规范行政裁量权，强化行政权力运行的监督和问责。 要进一步健全行政权力运行的制约和监督体系，强化对行政行为的法律监督。 同时，强化党内监督、民主监督、舆论监督，切实规范行政权力的运行，坚决遏制腐败、寻租现象的滋生。 要通过深化行政执法体制改革，推进综合执法，解决多层、多头执法问题，依法规范行政执法行为， 使政府机关和工作人员既依法行政又严格以法定程序行政。

　　（三）健全政府依法行政、科学行政、民主行政 的机制，大力提高科学化运作水平

　　依法行政、科学行政、民主行政是政府依法行政和建设法治政府、服务型政府的基本要求，也是政府运行机制构建、高效行政的基本要求。政府职能转变的到位与否、政府组织机构配置的科学与否，最终要体现在行政运行机制的透明、高效与便民上。 唯有如此，行政体制才能够真正成为经济体制改革的体制保障。

　　1. 健 全完善依法 、科学 、民主的公共决策机制

　　地方政府公共决策质量的高低对中央政策的有效贯彻， 对当地社会的稳定以及经济文化的发展产生重要的影响。 党的十八大报告明确指出，"坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，建立决策问责和纠错制度",当前，建立与社会环境、经济发展相适应的政府依法、科学、民主决策机制，协调各种社会利益关系， 切实提高公共决策水平来促进发展，维护社会稳定和谐，形成国家、人民共创和谐社会的强大合力， 是摆在各级政府决策者面前一项新的历史性课题， 也是挑战和衡量政府执政能力和公信力的重要标尺。 党的十八届四中全会《决定》明确指出："健全依法决策机制。 公众参与、 专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序， 确保决策制度科学、 程序正当、过程公开、责任明确。 "[1]

　　为此，一要创新政府决策组织体系，确保重大决策的公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定组织落实到位。二要健全科学的政府决策程序制度。 地方政府在进行行政决策时，既要考虑决策效率，也要严格遵从法定决策程序。 以决策程序的正当促进决策的科学。 三要健全完善政府决策问责制度。 要建立健全包括政治问责、行政问责和法律问责的法律法规体系，把决策者应当承担的政治责任、法律责任、行政责任密切联系起来，形成权力与责任、行为实施与行为后果紧密结合的机制，做到有权必有责，权责相统一。

　　2. 进一步健全完善政府部门间的协调配合机制

　　协调机制是解决系统内部各子系统和要素之间相互作用、相互联系、相互制约的原则和方式。 习近平总书记指出，要准确、有序和协调推进改革。 当前，在"四个全面战略"推进的新形势下，在推动符合中国特色社会主义市场经济深入发展的体制机制、切实转变政府职能、让市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用的新要求下，健全完善、高效、便民、透明的政府运行机制更需要政府部门间的协调配合。 为此，各级政府及其部门应强化系统思维，树立全局观念，增强部门间协调合作意识；健全相关制度，使政府部门间协调配合机制逐步制度化、 规范化； 同时要注重树立牵头部门的权威性，提高协商效果。

　　3. 提高各级政府组织的执行力
　　
　　政策执行部门的执行力在很大程度上影响公共政策的有效性。 执行力是政府工作的生命力，是保证政令畅通、国家政策有效实施的前提，是政府公信力提升的途径，更是区域综合竞争力提高的基础。 地方政府与中央政府的决策职能相比，行政行为更多地体现为执行职能。 在执行的过程中，要强化地方政府社会管理、市场监管和公共服务职能的履行。

　　当前，在"四个全面战略"推进的新形势下，各级党员干部要争当政治上的"明白人"、行为上的"老实人"、作风上的"干净人"和生活上的"健康人",切实杜绝"为官不为"、"廉而不勤"等新的突出问题，加强主动执行、依法执行意识。 同时，要注重机制创新，规范政策执行的制度规则，优化执行运作程序，建立靠制度管人管事、靠制度激励约束的长效机制。 通过建立健全现代电子政务系统，优化工作流程，及时向社会公开政策内容与执行情况，主动接受公众监督，形成政府与公众互动的良性机制，优化执行环境，有效提高政府执行力，真正以透明、高效、便民取信于民、服务于民。

　　参考文献:
　　[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[EB/OL].新华网,（2014-10-28）[2015-09-10].
　　[2]杨晶.以加快转变政府职能为核心深化行政[J].行政管理改革,2014,（3）：1.
　　[3]何颖.中国政府机构改革30年回顾与反思[J].中国行政管理,2008,（12）：21.
　　[4]李海亮,任进.中央与地方政府机构调整与依法规范[J].广东行政学院学报,2009,（2）：10.