研究政府信息公开制度中的实证及电子参与

　　一、引言

　　信息是人类社会和国家发展的重要战略资源，人类社会生存和发展离不开信息的获取。在现代信息社会，信息消费成为一种重要的消费方式。自2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施以来，很多研究机构依据条例对不同级别的政府机构进行了政府信息公开情况的评价，如《中国行政透明度观察报告》从组织配套、制度配套、主动公开配套、依申请公开和监督救济等方面对国务院下设机构、省级行政单位等进行了政府信息公开的评估。[1]

　　从中央政府各部门到地方政府的网站都设有“信息公开”专栏，并受理公众依申请公开政府信息，也会定期公布《政府信息公开年度报告》。只有政府信息的公开透明，才能真正保证公众的知情权、参与权和监督权。中国的政府信息从被动回应公开申请到主动为公众答疑解惑，从新闻发言人台上讲到把新闻发言人“请”进微信朋友圈，从只管信息上网上墙见报到让老百姓看得到、听得懂、信得过，政府信息公开从单向公开的“1.0版”进入了更加互动亲民、更加注重实效的“2.0升级版”.[2]一个国家信息公开的程度越深，信息资源的分配就越合理，公众能够获取的政府信息越广泛，公众参与的广度和深度就越强，政府信息公开能直接有效地促进公众参政议政，保证人民群众依法参与管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。[3]

　　反过来，公众参与的广度和深度越强，也就越能促进政府的信息公开工作，增加公众对行政信息和行政过程的了解，这样既能实现公众对政府的监督，又能增加公众和政府的互动，促进政府信息公开制度更好、更快地完善和发展。

　　（一）政府信息公开推动电子参与

　　政府信息公开不仅仅是信息的发布和结果的公开，更体现了信息的可得性、可理解性和可接受性的特点，体现了过程的公开及公众的参与、监督。电子政务环境下的公众参与是指公众通过网络等方式对公共事务的在线参与，即电子参与。按照政府信息公开的深度和广度，电子参与分为三个阶段：基于结果公开的电子信息发布阶段，指公开结果信息，包括政策、预算和法律文件等；基于内容公开的电子咨询阶段，公众可就不清楚、不理解的政策法规内容等进行查询和提问，政府通过线上或线下进行解答；基于过程公开的电子决策阶段，让公众参与到政府草案等的制定过程中，发表自己的看法与建议。通过基于政府信息公开的电子信息发布、电子咨询和电子决策可以改变政府与公众的关系，一方面政府通过使用信息技术可以进一步了解公众对公共政策和公共服务的需求与偏好；另一方面，信息技术也使得公众可以方便地接触到政府，表达他们的心声。总之，深度的政府信息公开让公众参与到政府决策的过程中来，使公共行政管理成为公众参与度高、包容性强、以合作协商为主，实现内在目的和最终目标的重要手段。

　　（二）政府信息公开下的电子参与推动政府治理的民主化

　　在政府治理过程中的公民电子参与方式，包括政治参与和行政参与两个方面，是信息社会实现善治的关键运行机制。公民的行政参与与政府信息公开密切相关。

　　一方面，从行政程序上讲，如果没有参与，公开充其量只是让行政相对人知晓而已，行政相对人还只是“可知而不可为”,其民主权利依然无法真正实现；另一方面，公开政府信息，是实现公民行政参与的必要途径，是公民行政参与权利落实的必然要求。[4]

　　政府通过电子信息的多渠道发布，有利于公众获取相应的信息来实现公众参与；公众通过多种电子反馈渠道对公共政策建言献策，实现电子咨询；政府通过与公众共同制定政策、提供公共服务来增强公众的权能，实现电子决策。有效的电子参与可以杜绝地方或部门只公开事务性、程序性信息，杜绝办事结果的公开多，办事过程、决策程序的公开少；事后公开多，事前、事中公开少；无关痛痒的内容公开多，民众真正关心的信息公开少。电子民主和社会包容性确保政府服务的交付不是一个单向交换，应用技术创新促使公众参与并构建新的咨询方式。基于政府信息公开的电子参与从“被动型”向“主动型”转变，可以真正实现增强公众的权能，推动政府治理的民主化。

　　（三）电子参与的国际举措

　　国际上很多国家已经开展了电子参与、协商机制的有益尝试。2005年，西澳洲政府提出整合电子参与的战略，即利用ICT技术将传统的信息获取、咨询和公众参与决策等“离线”工具进行整合。西澳洲政府提出电子参与战略的十二项原则[5],包括：鼓励公众意见，承认其价值；尊重并公平对待所有参与者；允许公民早期参与政策过程；与参与者公开沟通；及时反馈问题；为所有参与者提供机会；确保协商机制可用；确定协商目标以及参与者的角色和责任；确保协商机制容易浏览和理解；尊重参与者的隐私；负责最后的决定和结果；评估并检验过程和结果；奖励参与者以增加继续参与的可能性。

　　2011年，新加坡出台的“2015电子政务计划（eGov2015）”构建了国家的信息发展总体计划“iN2015”[6],愿景为共同创建和连接公众以实现协同政府，三大行动计划分别为共同创造更大的价值、互联以实现主动参与、促使整体政府的转型。同时，为促进电子参与，新加坡政府在缩减数字鸿沟方面采取了一系列举措，如加强宽带和无线网络基础设施，为老人等信息弱势群体提供易于访问的电子服务，提供移动等平台并通过财政支持帮助那些对电脑或宽带等没有购买力的人群。2007年，欧盟使用在线工具以改善其公民的立法程序，诸多电子参与相关项目，有助于提高公民的权利意识和参与立法的系列程序。

　　中国的电子政务规划虽然还没有把电子参与作为主要内容，但公众通过电子参与的形式参与公共行政事务已不断深入，如政府的问政平台、官方微博和微信等给公众提供了反馈渠道，使公众有机会参与到公共决策中。

　　二、推进政府信息公开基础上的电子参与

　　推进政府信息公开基础上的电子参与，有助于在更广泛的意义上发挥公民的监督、参政和议政作用。同时，公民享有的信息越广泛，就会越有针对性地提出适合中国国情的发展和改革意见。2013年10月15日，国务院办公厅发布《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》，要求进一步做好政府信息公开工作，增强公开实效，提升政府公信力。目前，各政府部门在有关民生、经济、福利、环保等政策与决策问题上加大政府信息公开力度，让公众通过政府网站、微博、微信等社交媒体进行电子参与，对提高政府决策的质量与效果具有重要作用。随着中国电子政务应用的深入，电子参与也在政治协商、政策制定、公共服务等行政事务中得到广泛的应用，例如公众通过问政平台、政府官方微博和微信、市长信箱等多种渠道参与到教育、医疗、住房等惠及民生的公共事务中来。

　　（一）基于政府信息公开的电子参与阶段

　　2014年联合国电子政务调查报告[7]使用电子参与度指标（具体细分为电子信息、电子咨询和电子决策三个方面的指标），评估各成员国政府在利用信息技术开展公众参与政策制定时提供信息和服务的质量和有效性，反映公众如何参与以及如何发挥政治民主化建设的影响力。公民的电子参与离不开深度的政府信息公开，把政府信息公开和公众参与结合起来，基于政府信息公开的电子参与模式按照由浅入深的方式分为基于结果公开的电子信息发布、基于内容公开的电子咨询和基于过程公开的电子决策三个阶段。

　　在基于结果公开的电子信息发布阶段，政府网站提供关于政府官员、组织结构、政策法规条例、项目计划、预算、联系方式等社会公众感兴趣的政府信息。信息可以通过论坛社区、博客、文本信息、新闻组和邮件列表等方式公布。

　　基于内容公开的电子咨询阶段是政府在充分信息公开的基础上，利用政府网站提供在线咨询的必要工具，实现政府和公众的对话。政府允许公众以电子化的方式提出咨询申请或直接在线咨询，政府保存好咨询记录并以多种方式答复咨询申请。

　　基于过程公开的电子决策阶段是在通过充分的政府信息公开使公众深入地了解政府政策形成的过程与结果的基础上，政府建立各种渠道，允许公众通过电子化手段发表意见，将公众的意见纳入政府决策过程，并向公众反馈哪些意见被采纳。

　　（二）基于政府信息公开的电子参与渠道

　　随着社会政治经济的发展和公民素质的提高，以及信息渠道的发展与扩大，中国政府信息公开中的公民参与呈现快速发展的态势，特别是在公共事务和与个人切身利益直接相关的信息公开中，公民参与的积极性越来越高，参与的程度也越来越深。因此，基于政府信息公开的电子参与渠道的便捷性和可用性对公众电子参与的热情具有重要的影响。随着互联网应用的深入和智能终端的广泛使用，公众电子参与的渠道呈现多样化，如政府网站、政务微博、政务微信、移动应用、问政平台等；电子参与的方式也表现出多样性，如在线调查、在线专家访谈、电子信箱、在线意见征集、在线投票等，这为有效的电子参与提供了便利。

　　三、电子参与的实证分析

　　随着政府信息公开工作的不断深入，政府开始在政府门户网站提供电子参与工具，如市长信箱、网上征集、网上评议、政府规章草案民意征集、网上公示、在线访谈等，这充分体现了政府注重增加公众权能，使其有效地参与公共政策的制定，共同提供公共服务。

　　《2014年中国城市电子政务发展水平调查报告》对全国36个主要城市（包括直辖市、副省级城市、省会城市、自治区首府）和其他302个地级市，从住房、教育、医疗、环保和交通等惠及民生的行业领域对电子参与的情况进行了调查评估。[8]

　　（一）电子参与的阶段分析

　　36个主要城市和其他302个地级市总体的电子参与阶段的分布如图1所示。电子信息阶段表示这个城市仅提供有关的政策法规的说明，没有为公众提供电子咨询和电子决策的反馈渠道。电子咨询阶段表示政府网站或有关行业网站、移动应用、问政平台、微博、微信等提供了有关政策的反馈渠道，公众可以通过电子化手段发表意见和建议，部门行业通过在线政策解读、在线专家访谈、在线调查问卷、网上听证会等提供了政府和公众互动的平台。电子决策阶段指广泛收集电子咨询阶段通过民意征集的反映公众对政策草案的意见和建议，把公众的意见建议纳入政府决策过程中，并及时向公众反馈哪些意见被采纳。【1】

　　
　　从图1可以看出，338个城市中大部分已提供了住房、教育、交通、环保和医疗等的政策、预算和法律文件信息，达到了仅发布政府信息的电子信息阶段，这是政府信息公开的第一步。处于电子咨询阶段最多的是环保领域，达到了77%,说明在政府信息公开的基础上很多城市的政府又向前迈进了一步，让公众通过电子的方式参与到政府公开的信息内容中，通过对公开的政府信息进行咨询，政府以线上或线下的方式反馈公众的疑问。相对来说，处于电子决策阶段的城市寥寥无几，最高的住房领域，也只达到了2%,可见电子参与的深度还有待进一步加强。        

　　（二）电子参与的方式与渠道分析

　　政府信息公开的渠道从政府网站扩展到了政务微博、政务微信等平台。338个城市的电子信息发布渠道如图2所示。在338个城市中，90%以上在政府网站上提供了信息发布渠道，政务微信作为一个新兴的信息发布渠道，在教育、医疗、交通、住房和环保等领域都得到了应用，尤其在交通领域达到了22%.【2】

　　公众在政府信息公开的基础上，通过电子参与就具体的事务咨询行政部门，通过民意征集发表自己的意见和想法，参与到政府的政策制定中来。电子投票是指政府就某项政策让公众参与投票，侧重结果的满意与否或同意与否；在线访谈是指政府通过专家解读一些政策，在网上与网民进行即时互动，对网民提出的与政策相关的问题进行解答；在线咨询是政府网站提供问答窗口或页面，公众向政府咨询一些有关住房、教育等自身关注的问题，或是交通等问题的投诉，政府部门在一定的时限内进行答复的政民互动方式；意见征集是指政府就某项草案征集民意，公众会对草案的条款提出修改意见，是一种深度的电子参与方式。338个城市的电子参与方式如图3所示。

　　在338个城市中，在线访谈是医疗、环保、交通、教育和住房部门最广泛使用的电子参与形式。尽管医疗、环保、交通、教育和住房等领域电子参与的方式都提供了民意征集的功能，但在实际的调查中发现，对意见征集结果的公开却是少之又少的，而且从网上调查来看，公众电子参与的热情也不是很高，有些意见征集的参与人数为零，这反映了公众对政府信息公开的信任程度很低。【3】

　　（三）电子参与的广度与深度

　　电子参与的广度与深度越强，说明政府信息公开的程度越深。前文数据显示，338个城市在医疗、环保、交通、教育和住房等领域的电子参与主要处于电子信息阶段和电子咨询阶段，处于电子决策阶段的则非常少。

　　即便是处于电子决策阶段提供民意征集方式的城市，公众的参与度还有待进一步加强，例如“上海市政府规章草案民意征询平台”为公众的电子参与提供了发表意见的平台，但很多草案的公众参与程度并不高，甚至无人发表意见。这与2014年联合国电子政务调查报告中对中国电子参与的调查结果是一致的，报告显示，中国电子参与处于电子信息阶段的为85.19%,处于电子咨询阶段的为50%,处于电子决策阶段的为零。[7]

　　（四）电子参与的制约因素

　　从中国城市电子参与的调查情况来看，这次主要侧重惠及民生的医疗、教育、住房、环保和交通领域，中国已基本迈出了电子信息的发展阶段，大部分已处于电子咨询阶段，在这一阶段公众向政府提出问题，并能及时地得到反馈。而能达到电子决策阶段的城市则非常少，虽然很多城市提供了草案的民意征集，但公众意见的反馈结果如何却鲜有提及，如哪些被采纳了，对草案哪些部分进行了修改等。

　　分析原因是多方面的，一是公众的参与意识还比较薄弱，这与我们的政治文化环境相关，因此应对公民进行政治、法律的宣传教育，激发民众内在的民主意识，使他们意识到公共政策的制定离不开公民参与，更需要广大民众的支持和互动，让他们自主自发地参与到公共政策制定的过程中去。二是与政府信息公开的深度有关，如果只是结果的公布，公众不了解过程，看不懂结果，也就无法进行参与。三是与政府对公众的反馈情况有关，政府反馈应及时并解决问题，而不是草草回复或推卸责任，否则久而久之就会让公众失去信任，打击公众的参与热情。四是与中国的信息化水平落后于发达国家有关，地区之间、城乡之间、不同受教育群体之间存在着较大的发展差异，“数字鸿沟”成为制约电子参与发展的主要障碍。因此，需要突破“数字鸿沟”的基础设施障碍，改善公共治理的平等参与机制，对公众进行信息化培训，对信息弱势群体采取倾斜和扶助政策，让更多的人接触和了解网络技术，使公众能够共享政府提供的信息化服务，有平等的电子参与机会。

　　四、政府信息公开与电子参与的相关性分析

　　电子政务的深入应用一方面拓宽了公共参与的途径，降低了参与成本，提高了参与效率，使广泛参与成为可能；另一方面，为公众开通了便捷获取政府信息的渠道，使公众拥有更加完备的信息，提升了公众对政策问题的认识和对政策制定过程的了解，使其具备了参与公共决策活动的技能，保证了公共参与的实际效果与质量。因此，电子政务环境下的公众参与与电子政务的发展有着密切的联系。图4显示了近年来在联合国电子政务调查报告中，中国电子参与指数与电子政务排名的关系。当中国电子政务发展指数排名上升时，电子参与的排名也是上升的；当电子政务发展指数排名下降时，电子参与的排名也是下降的。可见，电子参与对电子政务发展指数有着显着的影响。

　　在基于结果公开的电子信息发布阶段，信息的流向是从政府到公众，是单向流动；在基于内容公开的电子咨询阶，是政府向公众提供信息，公众就政府提供的信息发表意见、咨询问题，政府通过线上或线下回答并解决，这是政府和公众之间有限的双向关系；在基于过程公开的电子决策阶段，公众针对政府公开的信息，积极咨询、反馈意见，参与到决策的过程中，政府与公众之间建立了深入的双向伙伴关系。根据《2014年中国政府网站绩效评估报告》中城市的信息公开数据[9]和《2014年中国城市电子政务发展水平调查报告》[7]的电子参与数据，图5显示了政府信息公开与电子参与的正相关关系。

　　基于Web2.0的社会化媒体给予用户极大的参与空间，微博、微信等社会化媒体工具作为一种公民电子参与的技术手段得到了公众的广泛认可和肯定，这些灵活易用的工具在为公众的电子参与带来便捷的同时，也消除了许多行政壁垒和障碍。随着公民电子参与意识的日益增强，政府利用社交媒体和政府网站给广泛接受公众的意见提供了平台，政府通过信息公开使公众了解政策法规、办事流程，提供问题解答、政策解读，对一些草案广泛征集民意，政府越来越走向开放和透明。

　　建设基于政府信息公开的电子参与环境，将有益于电子参与的可持续发展。增强政府的公信力，离不开政府信息的深度公开和公众的全面参与。因此，加强政府信息公开，完善法律框架以维护电子参与的安全环境；加强线上和线下沟通的结合，建立全面的政策制定和服务改善机制，使公众愿意参与到公共政策的制定中来，这应是政府努力的方向。
　　
　　参考文献：

　　[1]北京大学公众参与研究与支持中心。 中国行政透明度观察报告（2011-2012年度）[M]. 北京：法律出版社，2013.
　　[2]龚信。 政府信息公开迈入2.0时代[N]. 人民日报，2014-01-23（002）。
　　[3]陈芳。 推进公民参与政府信息公开问题研究[D]. 成都：西南财经大学，2010.
　　[4]包兴荣。 试论信息公开与公民行政参与[J]. 中共宁波市委党校学报，2006（5）。
　　[5]苏晔，韩剑锋。 对西澳洲政府电子参与战略的分析与启示[J]. 兰台世界，2014（11）。