分析成都市藏族流动人口服务管理工作现状与完善

　　随着少数民族人口加速向城市的流动，关于加强城市少数民族流动人口服务管理工作、引导城市少数民族流动人口融入城市社区、保障城市少数民族流动人口合法权益等问题日益受到党和国家、众多学者以及社会各界高度关注。2014 年中央民族工作会议强调让城市更好地接纳少数民族群众，让少数民族群众更好地融入城市。成都市作为全国城市少数民族流动人口服务管理体系建设试点城市，自 2011 年展开了一系列机制政策建设工作以来，目前，成都市少数民族流动人口在成都市的生存状况总体较好，对成都市的认知度较高，流入人口持续快速增长。近年，成都市在流动人口服务管理工作方面总体上走在全国前列，但少数民族流动人口服务管理工作仍面临诸多问题。成都市作为全国藏族流动人口最多的城市，藏族流动人口量约占全市少数民族流动人口总量三分之二。①分析成都市藏族流动人口服务管理工作现状，探讨进一步完善相关机制政策和措施，这不仅有助于成都市做好对少数民族流动人口的服务管理工作，也可为其他城市开展少数民族流动人口服务管理工作提供借鉴。

　　一、成都市藏族流动人口的基本现状

　　1. 人口数量及发展趋势

　　据成都市流动人口信息数据库 2012 年 12 月统计数据显示，成都市少数民族流动人口数量在1000 人以上的少数民族包括藏、羌、彝、回、维 5 个民族。②据 2013 年成都市人民政府流动人口服务管理办公室、四川省社会科学院民族与宗教研究所联合开展的“提升成都市少数民族流动人口服务管理水平研究”课题调查，2012 年冬季成都市少数民族人口流动高峰期的实有少数民族流动人口总量约为 27 ~ 30 万人，约占全市流动人口总量6. 1% .其中，藏族流动人口约 18 ~ 20 万人，约占总量的 67%.③据流动人口统计数据显示，2010 ~2012 年 成 都 市 域 藏 族 流 动 人 口 年 均 增 长 约187% 、户籍人口增长率 15. 35% ,大大高于全市平均增长水平。

　　2. 人口分布及其特点

　　据流动人口数据库统计资料，在成都租房居住的藏族流动人口 93% 聚居在市域一圈层（主城区）和二圈层（近郊区市县）境内，形成了武侯区 -高新区 - 双流县，金牛区和青羊区 - 郫县/温江区- 都江堰市两大集中分布片区。其居住地较为固定，分别形成了相对集中的聚居街区、小区，并与户籍人口主要聚居区基本一致，聚居人口最多的前 20 个街区人口数占到统计数的 55. 4%,表明聚居程度较高。在聚居街区和小区内，仍多以汉族居民为主，总体上呈现“带状 + 点状”分布，并与汉族居民呈“大杂居，小聚居”分布格局。有按职业人群和行政区域人群聚居的倾向，他们希望通过聚居获得互助关照、增加社交与信息交流、丰富日常文化生活，其中的退休人员希望通过按行政区划聚居更好地获得原单位及地方政府的必要帮助。

　　3. 人口结构与就业状况

　　据 2012 年统计数据，成都市总流动人口男女性别比为 126:100,高中及以上文化程度人口约占45% .其中藏族流动人口男女性别比为 104:100,19 岁至 50 岁青壮年劳动力人口约占 75. 52% ,高中及以上文化程度约占 45% （与全市流动人口平均水平相当），表明藏族流动人口结构总体较好。

　　4. 流动原因与主要特征

　　据调查，成都市藏族流动人口的流动原因，主要包括养老、休假、商贸、劳务、求职、求学、就医、公务、旅游等九大类。其中，退休养老和冬季避寒人员、出差休假的公职人员、商贸物流人员、劳务人员、求学人员占比较大。流动特征总体上具有潮汐式流动特征（季节性、节假日流动）和群体差异特征（职业性和区域性差异）。潮汐式流动主要与高原冬寒夏凉而成都平原相对冬暖夏热的气候因素、现代城市文明发育程度及其提供的公共服务产品差异有关。群体差异主要体现在社会阶层和区域人群上，社会地位、文化程度较高的人群流动性相对稳定，反之则流动性较强，其中来自农村且文化程度较低的劳务人员流动性最强。

　　5. 市民生活适应性

　　据调查，成都市的藏族流动人口群体，因文化背景、文化程度、流动原因、从事职业和年龄等方面差异而在适应成都现代城市生产生活与文化融入能力方面存在差异。在生活适应性方面总体上多数较为适应，少数具有一定困难，适应能力具有职业性和区域性群体差异，同时也与居留时间和语言沟通能力有关。在文化适应性方面，接受现代教育程度和汉文化程度较高者适应力较强，同时具有较强的自我民族文化意识，反之则适应力相对较弱。在社交适应性方面，总体上习惯于在本民族人际圈内进行交往，具有按民族、按职业和区域人群进行交往的特点。在融入成都城市生活方面，退休人员及其家属、就业相对稳定人群、分散杂居在汉族人群中的流动人口具有主动融入意愿且融入较快，其他人员愿意适应成都城市生活但因缺乏主动融入意愿而融入较慢。

　　6. 城市生活的主要诉求

　　据调查，成都市藏族流动人口的城市生活诉求主要与流动原因、职业群体和区域人群相关联。诉求主要集中在就业、教育、文化、医疗、法律援助、社区服务等公共服务方面，具体诉求因职业群体和区域群体、流动原因、文化背景、知识结构、年龄结构存在差异而有所不同。人们普遍认为成都在饮食、购物、交通、通讯等方面生活条件优越，特殊诉求少。但中青年人多数希望能够在成都获得收入好、相对稳定的就业机会，退休人员普遍希望在聚居社区或城市公园内提供可供藏族人开展传统文化活动的场所，学生家长普遍希望孩子能在教学质量好的中小学读书并大幅度降低学费和食宿费，中小学生因语言、习惯原因而希望得到更多人文关怀和扩大社交圈，部分务工求职青年希望得到更多更好的有助于就业的培训，部分长期居住人员希望获得一些提高适应城市生活与社交能力的免费或低收费培训、获得政府和社区更多的关心帮助、能更多地参与社区管理及文化活动。藏族流动人口大多希望能有更多医疗条件较好、服务态度好、医疗费用低、方便藏族人食宿的医院，普通群众多希望对帮扶救助、法律援助相关知识有更多了解并畅通法律援助渠道等。

　　二、成都市藏族流动人口服务管理工作基本现状

　　1. 现行的相关服务管理政策措施

　　成都市少数民族流动人口服务管理工作的相关政策，主要体现在有关少数民族流动人口服务管理的宏观政策和具体政策中。在宏观政策方面，国家和省级层面出台有一些关于少数民族政治权益、少数民族经济、民族团结、少数民族文化、计划生育、城市民族工作、社区民族工作、散杂居少数民族工作、企业民族工作等方面的法律法规和政策文件，其中有部分涉及少数民族流动人口服务管理的相关内容，但主要为较宏观的原则性和方向性规定，未专门针对少数民族流动人口。

　　在具体政策方面，除 2011 年 7 月国家民委《关于开展城市少数民族流动人口服务管理体系建设试点工作单位的通知》④所列 10 条工作指导意见外，2009 ~ 2012 年成都市政府和有关部门出台了一系列涉及少数民族流动人口服务管理的规定、通知、意见等政策性文件，对少数民族流动人口及包括少数民族流动人口在内的流动人口服务与管理工作提出了较为具体的要求。其中，《成都市居住证管理规定》对流动人口居住登记和居住证申领、发放、使用和持证人口享有的 12 项权益等相关服务管理内容做出了具体规定，其他规定则对包括少数民族流动人口在内的流动人口服务管理的试点工作、计划生育、常态化管理机制，以及相关的协调机制等进行了规范。未专门针对藏族等少数民族流动人口出台相关规定。

　　2. 现行的相关服务管理网络与信息平台

　　目前，成都市已经建立起主要由四大信息系统构成的少数民族流动人口服务管理网络、信息平台，主要统计对象为租房居住、企业安置、投靠亲友暂住等流动人口。一是成都市流动人口服务及综合管理信息系统。该系统主要涵盖成都市救助人口和流动人口的数据集，是融数据录入、日常管理、信息反馈、部门共享、监督考核、决策分析等功能为一体的综合信息平台，涵盖 3 个大类项目、49 个分类项目、232 个综合项目。目前，此系统已经初步建立起全市各区市县流动人口服务管理信息分平台，最终将与户籍人口数据组成完整的成都市人口数据库。成都市流管办还与主要的藏族人口流出地建立了流出地与流入地信息联动机制，进行信息交换。二是成都市民族宗教信息综合应用系统。该系统由成都市民宗局与市流管办协作共建，目的是为深度分析少数民族流动人口基本情况，开展针对性服务奠定基础。三是多部门信息资源共建共享平台。主要搭建宏观决策、市级管理、部门交换、流出人口、市级采集和区县管理等 6 个系统平台，涵盖 35 个职能部门，实行围绕 1 个综合信息系统和 6 个分平台与 N 个部门实现信息对接的 1 +6 + N 的多部门基础数据整合运行方式。四是计划生育相关信息系统。该系统包括成都市计划生育流动人口服务管理子系统、四川省流动人口统计信息库中的 15 ~ 49 岁育龄妇女基本信息、成都经济圈流动人口计生协作网 3个信息子系统。

　　3. 现行的相关服务管理体制机制

　　从总体上看，成都市目前已经建立起较为全面系统的流动人口服务管理机制和多部门、多层次、多方力量联动的联动工作机制，主要包括八个方面：一是居住证管理制度，二是市、区、街道和社区四级服务管理机制，三是职能部门和区域联动机制，四是用工单位责任机制，五是房东和社区责任机制，六是警民联动机制，七是目标考核机制，八是经费保障机制。

　　4. 目前藏族流动人口享受的居民待遇

　　目前，成都市对在市域居住的所有流动人口，按照市民化原则，根据居住时间长短，统一实行略有差别的居民权益同城均等化政策，有关待遇主要体现在《成都市居住证管理规定》和相关部门工作中。藏族流动人口除享受统一的持 5 年期和 1年期居住证流动人口分别享有与户籍人口居民相同的 12 项或 8 项公共服务权益待遇外，还享有子女教育、医疗卫生、法律援助和发展商贸、特色产业等方面的一些专门服务。如在教育方面，设有专门的西藏中学，有 37 所招收藏族中小学生的“9+ 3”学校，有 239 所中小学和高校招收有藏族学生，藏族学生较之汉族和其他少数民族学生按学龄人口比值具有更大的入学选择空间。在医疗卫生、法律援助方面，成立了主要为藏族人员服务的成都市少数民族医疗服务中心、成都市祥瑞少数民族法律援助服务中心。在发展商贸方面，兴建了郫县安德西部民族贸易市场，并已发展成为西部民族地区重要的民族商品集散地；建设了武侯区民族用品一条街；建立了四川众友龙达少数民族地区汽车贸易中心，方便以藏族为主的少数民族人员经商、购物，畅通消费者诉求渠道。在发展产业方面，建设了主要为藏区服务的郫县安德民族工业园区、邛崃 - 大邑民族用品生产基地，建设的成都市少数民族食用菌种植技术培训中心也以服务藏族群众为主，在发展产业的同时，还为藏族等少数民族人员提供特需商品供给、增加就业。

　　5. 服务管理工作的主要经验与不足

　　成都市近年在探索包括藏族等少数民族流动人口在内的流动人口服务管理工作方面走在了全国前列，形成了以党委领导、政府负责的四级服务管理体系为主体，以部门协同联动、社会广泛参与为支撑，以“人、房、业”基础信息关联应用，向“服务民生、经济建设、行政管理、社会治理”四个方面辐射的“一主体，两支撑，三基础，四辐射，全覆盖”的流动人口服务管理“成都模式”.但是，由于少数民族流动人口服务管理工作具有特殊性，而现行工作机制与政策措施为基于常规流动人口服务管理需要建立，缺乏针对少数民族流动人口服务管理工作特殊性的相应机制和政策措施，因而在面对藏族流动人口服务管理工作中，出现了因机制和政策措施缺乏针对性导致的一些问题。例如信息采集存在制度和数据缺失，影响统计数据的科学性及其服务政府决策和管理的效果；因未针对藏族人口分布和流动规律及其服务诉求特点进行公共服务资源配置，形成部分服务供给缺失，使得服务的有效性和覆盖面受限；管理工作受到机构、机制、力量制约，导致许多工作落实受影响；藏族人员的社区参与和自我管理作用发挥不足，影响当地社区对藏族人员的接纳程度和藏族人员融入当地社区的程度；职能部门设置存在重管理轻服务倾向，对藏族流动人口的服务管理工作被局限在管理范畴；一定程度上存在民族平等意识淡薄和民族偏见现象等。

　　三、提升服务管理水平的机制政策和措施探讨

　　成都市是我国藏族人口流动最频繁、流动规模最大、聚居人口最多、增长迅猛的内地城市，做好成都市藏族流动人口服务管理工作，既是做好成都市少数民族流动人口服务管理工作的重点、有利于增进汉藏民族团结，对国内其他内地城市做好少数民族流动人口服务管理工作亦具有重要借鉴意义。为此，特就进一步提升成都市藏族流动人口服务管理水平提出几点建议。

　　1. 制定专门的服务管理机制政策

　　过去长期居住在高寒地区、偏远乡村的藏族流动人口，因语言交流、文化观念、生活习惯、适应能力、经济基础、服务需求，乃至其中较大多数在宗教信仰等方面存在一定特殊性和具体困难，在很多方面与汉族流动人口在相同条件下处于竞争弱势、难以实际享受到同等公共服务，需要增强机制政策的针对性，制定专门的服务管理机制政策，采取有针对性的服务管理措施，以保障其实际享有公平权益和同等服务，增强管理的有效性。从国家层面看，对离开原聚居地到内地城市面临困难的少数民族流动人口予以一定政策性照顾，也是对少数民族地区为国家发展在资源环境等方面所做巨大贡献给予的一种利益补偿，并不违背公民、民族平等的原则，且有利于增进民族团结、维护国家统一。

　　从实际工作需要看，成都市藏族流动人口的人口来源、文化背景、知识结构、观念意识呈现多元化，流动原因、流动方式、利益诉求、服务需求具有多样化，适应能力、就业能力、生活习惯、行为方式存在差异化，分布区域、从业领域、流动时间、违法倾向具有集中化等特征，针对相关特征制定相应的原则性和分类指导政策措施十分必要。如针对发展滞后的乡村地区藏族流动人口，制定并实施分类指导的差异化创业就业与公共服务扶持优待倾斜政策，增强信息采集、服务供给、管理机制和方式、基层社区工作、文化宣传工作的针对性，解决实体机构及其人员和经费保障。针对成都市藏族流动人口按职业人群和区域人群相对聚居、潮汐式流动、社交圈相对封闭、语言交流障碍、生活习惯和思想行为方式与汉族居民差异明显、常见疾病以高原疾病为主、流动人口登记难、劳务流动人口流动性强等特征，对其聚居社区的公共服务资源配置、服务管理工作开展和工作人员配备等，采取有别于汉族聚居区的政策措施。

　　由于藏族流动人口占成都市少数民族流动人口总量的三分之二，公共服务需求具有一定特殊性，管理难度较大，因此，有必要主要针对藏族流动人口制定分类指导、差异化的少数民族流动人口服务管理机制政策，解决工作重点难点，带动全市少数民族流动人口服务管理水平整体提升。

　　2. 完善基础信息采集机制措施

　　鉴于目前藏族流动人口基础信息统计存在数据缺失问题，完善基础信息采集机制措施，增强数据的覆盖面和可靠性至关重要。为此，应针对藏族流动人口进行全面、系统的摸底调查，准确掌握相关基础信息，深入了解藏族主要聚居区域的藏族人口公共服务诉求和服务现状、基层社区服务管理工作落实情况及存在的问题和难点，完善流动人口信息采集机制措施，进一步落实流动人口网格化管理，完善实有人口数据信息采集登记（尤其应加强对购房户和租房户实有居住人口、城乡劳务人口的信息采集），做好信息统计核查监督工作，基于流动人口统筹管理完善数据库的细化分类、分时统计，提高信息统计数据的覆盖面和准确性。同时，积极引导流动人口登记由被要求申报向主动申报转变，将主动进行流动人口登记作为享受市民权益和社区服务应尽的规定义务，并将主动登记同享受市民权益待遇挂钩；做好流动人口便民登记宣传和服务工作，开发便民统计软件（如身份证件扫描电子登记软件）方便居民主动登记；发挥当地居民、自治组织、民间社区工作站依法依规少数民族注册的社团等力量，积极参与社区流动人口登记宣传和服务工作。进一步加强与人口流出地的信息统计交流，为准确掌握实际流入人口情况提供参考依据。

　　3. 加强针对性机制政策建设和服务工作

　　一是加强机制政策建设，抓好基层工作落实。根据成都市少数民族流动人口实际情况，研究制定适应成都市的《城市少数民族流动人口服务管理办法》和《工作实施细则》，增强政策针对性。进一步明确、细化相关部门工作职责，着力提升有关工作机制的高效性和实效性，建立官民互动互补的工作机制。为藏族流动人口较多的区（市、县）、街道办事处流动人口管理部门，配备通晓当地主要藏族人群语言习俗的藏族人流动人口服务管理专职人员，落实工作责任制和工作经费，加强工作指导、工作落实和核查监督。

　　二是着力提供便利的政府服务，同时发挥民间服务力量作用。成立市级和少数民族流动人口主要聚居区（市、县）的“少数民族流动人口服务中心”,构建综合服务管理平台暨相关服务力量和信息的整合平台（包括办公、咨询、培训、帮扶、宣传、网络等），配套建设“少数民族流动人口综合服务信息网”并集合相关服务信息和自助管理功能，针对重要服务信息和自助管理功能开设藏文网页窗口。在藏族主要聚居社区开展诸如“汉语讲座”、“市民礼仪与生活服务讲座”、“普法讲座”等服务。在藏族流动人口主要聚居社区，吸收藏族公民参加社区服务管理。鼓励和支持合法民间力量在基层社区建立社会工作服务站，配合社区开展相关服务活动。改善公共服务资源配置，根据藏族人口聚居情况及其公共服务合理诉求，改善特需的医疗卫生、商品服务网点、文化娱乐场所等公共服务资源配置。

　　三是坚持依法治理与疏导调解相结合，在藏族流动人口主要聚居社区探索“社区自治”+“民族自治”的基层社区治理模式。加强政策和法律知识宣传、注重文化观念引导；在坚持依法治理的同时，注重疏导调解，增加法律援助服务力量。按照基层社区群众自治精神，发挥藏族精英人士积极作用，建立社区自治“组织”,订立社区自治“公约”,在基层社区自治框架下开展本民族自我管理工作。

　　四是加强教育培训，提高文明素养和就业创业能力。成都市藏族流动人口中低现代教育文化程度群体年龄整体较为年轻、就业诉求强烈，但自身现代教育文化素质和专业技能偏低，部分人因城市文明素养、城市融入和就业能力较低而步入违法犯罪歧途。加强就业创业教育培训、增加就业机会既是扶持就业弱势群体的需要，也是降低藏族流动人口尤其是青年流动人口违法犯罪率的重要环节。

　　五是注重增强中华文化认同、增进民族团结。加强对藏族的历史、文化及其与汉族和其他民族间的经济文化关系宣传，借助新闻媒体、社区文化活动、旅游宣传平台等渠道开展相关宣传，加强各民族交往、交流、交融意识，增强民族间的文化认同，促进民族互信、互敬、互助与社会和谐。

　　六是实行适度倾斜的优待政策，由成都市和四川省、国家按一定比例共同承担相应支出。鉴于藏族等少数民族在资源环境方面对成都市、四川省和国家所做重要贡献，对藏族等少数民族人口到内地城市面临的困难和不便，实行适度倾斜的优待政策，通过改善公共服务资源配置和提供服务帮助，为其解决部分困难和不便，因优待政策所产生的公共服务支出由在资源环境方面受益于藏区的成都市、四川省和国家共同承担。优待政策重点向来自偏远地区、基层乡村、贫困家庭者倾斜。

　　七是逐步实行按常住人口与流动人口统筹管理。成都市的藏族人口不仅流动人口具有潮汐式流动特征，许多常住人口在夏季同样会回流到高原地区避暑，流动人口中有部分人员实际上为常住人口；常住人口与流动人口聚居地呈重叠状态，其服务管理工作相互交织且难以截然分开，公共服务产品亦只能统一提供……在当前推进城市原住居民与流动人口权益均等化的大背景下，应逐步将藏族等少数民族流动人口与常住人口统筹管理，统一提供同类公共服务。