谈民间公共组织演进的路径与动力

　　在中国社会经济体制转型的历史场景中，各种类型的民间公共组织如雨后春笋般涌现出来。民间公共组织的演进逻辑包括三层涵义： （ 1） 民间公共组织的产生原因，即 “民间公共组织的生成机制”; （ 2） 民间公共组织的继续发展动力，即 “民间公共组织演进的动力机制”; （ 3） 民间公共组织的发展事实，即 “民间公共组织的演进路径”.简而言之，组织产生、组织发展动力、组织发展事实构成了民间公共组织演进逻辑的三个重要方面。

　　一、民间公共组织的生成机制

　　根据中国社会经济转型的经验事实，民间公共组织的生成机制主要有三种典型途径： “自上而下”的体制内途径，主要依靠政府力量来推动体制内公共组织实现 “民间化”,亦即 “供给主导型”; “自下而上”的体制外途径，主要依靠民间力量来促进市场环境条件下的民间公共组织生成，亦即 “需求诱致型”; 体制内途径和体制外途径的融合，即在政府力量的诱导和扶持下，调动民间力量，组建符合政府意志的 “民间”公共组织，这种组织具有典型的 “半官方”色彩。

　　（ 一） 体制内途径： “自上而下”

　　社会转型的关键因素是各种社会组织的功能变化。在社会转型过程中，社会组织发展存在着一种可能性： 全盘否定原来的社会组织和政府机构，重新构建新的组织体系和社会结构。然而，“如果组织采取这种选择，获得成功的几率将极小。组织沿用过去的运作系统的趋势是很强的”.〔1〕自 1992 年以来，中国社会经济体制转型的经验表明，如果体制内组织发生断裂，中国社会将可能面临更多的社会矛盾和更严重的公共服务供给不足局面，中国经济体制改革也将面临更大的改革成本。事实上，中国经济发展的 “渐进改革”模式正是重视体制内组织资源的结果，它没有贸然终止现有体制内组织的寿命，而是改造现有体制内组织，使经济体制转型和社会转型在尽可能稳定的社会环境中不断推进。具体而言，民间公共组织的体制内生成途径主要有两种方式：

　　1. 体制内组织的功能调整
　　
　　（ 1） 政策层面。1982 年国务院提出， “工业调整要从行业搞起，按行业组织、按行业管理、按行业规划”,从而使得中国社会的经济管理方式由部门管理转变为行业管理； 1993 年的中共十四届三中全会确立中国构建社会主义市场经济体制的基本思路，提出 “要发展市场中介组织，发展行业协会、商会等市场中介组织的服务、沟通、公证、监督作用”; 2002 年经贸委发布文件 《关于加快行业协会规范管理和培育发展工作的通知》，强调加强行业协会的规范管理。

　　（ 2） 机构设置层面。1984 年国务院确定机械工业部和电子工业部的行业管理体制试点，构建中国汽车工业协会等一批工业行业协会； 1986 年国务院撤销一批省市级行政公司，改建为地区性行业协会； 1988 年国务院进行机构改革，撤销各部委的产业司局，构建一批全国性行业协会；2001 年 2 月，国家经贸委所属的国家内贸局、冶金局、建材局、纺织局、轻工局、机械局、石化局、有色局、煤炭局等 9 个部门机构被撤销，相应成立机械工业协会、钢铁工业协会等 10 大行业协会。

　　〔2〕2. 体制内组织的正常功能恢复为排除计划经济时期对组织功能的误解和错误引导，中央政府推动体制内组织的正常功能恢复，其中包括具有 “公共属性”的社会组织。例如： 针对中国工会发展问题，中央政府不断反思工会应该具有的现实功能，将其活动由 “政治领域的阶级斗争”调整到 “经济领域的利益协调”.中国工会第十次全国代表大会则强调， “以四化建设为中心，为职工说话办事，维护职工合法权益”.需要强调的是，体制内途径体现着强烈的政府意志。由于过度强调政府部门的权威和主导力量，这种 “自上而下”途径生成的民间公共组织不容易适应中国社会经济体制转型时期的市场经济环境，难以充分满足市场经济主体的各种需求。

　　（ 二） 体制外途径： “自下而上”

　　“体制外途径”是民间公共组织产生的 “自然”方式。在传统理论描绘的社会经济场景中，社会体系被划分为两个部分： 市场和政府。它们分别代表着利益目标的两个极端： 市场企业的行为目标是自身个体利益，政府则承载着所有社会成员的整体利益。本文认为，在个体利益和整体利益之间，应该存在着一个中间状态： 集体利益。

　　换言之，在单个社会经济主体与所有社会成员之间，存在着某些具有一定同质性的社会成员，他们将会以 “集体行动”来结成 “共同体”.集体行动的目标指向是集体利益，集体行动的组织载体是各种类型的集体组织，亦即 “公共组织”.循着这种 “自然”方式形成的民间公共组织，需要具备两项前提条件：

　　1. 单个经济主体的自由选择意志毫无疑问，只有在市场化程度较高的社会场景中，单个经济主体才具有自由选择意志，亦即表达自己意愿的主观愿望和采取独立行动的客观能力； 进而言之，只有具有自由选择意志，单个经济主体才可能在单独行动和集体行动之间进行合理选择，从而在特定权利界限内来实现自身利益最大化。

　　事实上，中国民间公共组织发展与市场经济发展具有高度契合性： （ 1） 从空间特征来看，市场经济发展程度较高的温州地区正是民间公共组织活动最活跃的地区； （ 2） 从时间特征来看，在中国市场化进程的初期，民间公共组织数量较少，规模较小，但随着中国经济体制改革的不断推进，越来越多的民间公共组织出现在社会公众的视野之中。

　　2. 集体行动的 “社会合理性” 与 “行政合法性”

　　（ 1） 集体行动的 “社会合理性”.在任何社会场景中，单个社会经济主体总会有一些利益诉求目标，无法通过独立行动来实现，这就产生了集体行动的需要。在中国社会经济体制改革过程中，经济发展和社会转型需要这种 “集体行动”,同时也需要这种 “集体行动”的组织载体，这正是民间公共组织的社会价值所在。

　　（ 2） 集体行动的 “行政合法性”.在高强度控制的 “总体性”社会场景中，所有社会经济事务都被纳入政府控制范围之内，政府机构只允许所有社会成员的 “整体利益”存在，而不能接受部分社会成员的 “共同利益”,民间公共组织也不可能有生存空间。随着中国社会经济体制转型过程的不断推进，中国社会的 “总体性”特征逐渐消解，政府机构对社会经济事务的全面控制程度不断减弱，对 “民间公共组织”的容忍度不断增加。正是在这种背景下，中国民间公共组织才可能获得政府许可的 “行政合法性”.

　　进而言之，虽然目前中国民间公共组织仍然面临着 “双重管理”的约束条件，但正在逐步实现由 “社会合理性”向 “行政合法性”的过渡。

　　对于中国民间公共组织的发展前景而言，只有同时具备 “社会合理性”和 “行政合法性”,才可能争取更多的社会资源来推动组织继续发展，也才能够 “行之远矣”.

　　（ 三） 体制内途径和体制外途径的融合

　　理论分析的目标是得到简单而明确的结论，因此它更倾向于描述极端状态。然而，真实世界则是复杂而丰富的，它需要考察许多 “混沌”的中间状态。中国民间公共组织发展的事实经验表明，在体制内途径和体制外途径的两种生成机制之间，存在着许多条 “中间道路”,它们具有体制内途径的某些特征，也具有体制外途径的某些特征，可以视为上述两种生成机制的融合。虽然这些 “中间道路”的具体形式相当丰富，但其生成机制仍然具有一些线索可循。具体而言，这些线索体现为两个层面：

　　1. 中国社会经济环境变化促使政府机构产生利用 “民间公共组织”进行社会经济管理的动机。例如： 在温州地区的民营经济迅速发展条件下，温州地方政府有意识地在一些行业中引导企业群体构建行业协会，通过民间力量的自我管理来推动本行业的持续有序发展，使之符合温州地区的经济发展战略。

　　2. 在政府机构的诱导和扶持下，一些民营企业响应政府意图，组建行业协会等民间公共组织。其形成步骤是： 先由政府号召，再由民间力量跟进，最终构建民间公共组织。事实上，这种具有 “融合”特征的 “中间道路”,正在成为中国民间公共组织产生的主要方式。特别是近年来在政府日益关注 “民生”问题的时代背景中，大量民间公共组织纷纷涌现出来；它们具有 “满足社会需求”和 “实现政府意图”的双重现实目标，也能够在客观上获得 “社会合理性”和 “行政合法性”.

　　二、民间公共组织演进的动力机制

　　在民间公共组织产生之后，哪些因素将会影响它的继续发展方向呢？ 回答这个问题需要分析“组织演进的动力机制”.民间公共组织演进是外部环境因素与内部组织因素之间进行相互作用的过程，因此民间公共组织演进的动力机制应当包括两个层面：

　　（ 一） 民间公共组织演进的外部动力机制

　　在任何社会场景中，组织发展的外部动力都源于各种外部环境因素。在中国社会经济体制转型时期，社会经济体系中的各种环境因素都处于不断调整过程之中，从而构成民间公共组织的发展机遇，营造出各种组织形态的发展空间。这些环境因素变化也就构成中国民间公共组织演进的外部动力机制。根据 “市场 - 政府 - 社会”三维分析框架，在社会经济体制转型背景下，中国民间公共组织演进的外部动力机制主要包括三个层面： 经济体制改革、政治环境因素、社会文化氛围。

　　1. 外部动力机制之一： 经济体制改革根据经济学、政治学、社会学等领域的大量研究成果，学界形成一种共识： 中国民间公共组织演进过程与中国经济体制改革历程具有高度相关性。这种现象表明，两者之间肯定存在着某种内在关联。基于研究命题的需要，本文在考察两者内在关联时，强调经济体制改革对民间公共组织演进的影响，主要表现在三方面：

　　（ 1） 经济体制改革提供民间公共组织发展的物质财富基础。具体含义是： 民间公共组织发展需要社会资源支持，如果没有经济体制改革创造的大量物质财富，即使部分社会成员具有建立“集体组织”的愿望和动机，也会受到资源稀缺性的限制； 对于 “社会价值观念共同体”而言，物质财富是追逐精神诉求的现实基础， “仓禀实而知礼义”,社会成员只有在满足生存需要的基础上，才可能产生不断提高生活质量的发展要求。

　　（ 2） 经济体制改革激发社会公众的权利意识。中国经济体制改革的重点内容是构建市场经济体系和培育市场经济主体，后者构成前者的微观基础。在构建市场经济体系的过程中，单个市场经济主体的行动有效性取决于 “自由选择意志”,多个市场经济主体的行动有效性取决于彼此之间的相互信任和权利维护，即 “契约精神”.事实上，市场经济体制的核心内容就是 “权利”,它意味着，每个经济主体都在特定权利界限范围之内谋求自身利益最大化，这是 “经济人假定”的基本含义。唯有如此，每个人追逐自己私利的行动策略，才可能通过 “看不见的手”促成社会经济秩序良好的局面。正是中国经济体制改革的不断推进，使得社会公众越来越意识到“权利”的重要性，这也就在客观上形成他们通过集体行动来实现共同利益的思想动力。

　　（ 3） 经济体制改革造就民间公共组织发展的行业环境。对于 “利益诉求共同体”类型的民间公共组织而言，它们追逐的共同经济利益必须在特定的行业环境才能得以实现。通常情况下，行业环境中的经济利益集团主要分为三类： 出租车司机协会、工会等 “劳动者利益集团”; 行会、同业公会、商会、行业协会等 “资本控制者利益集团”; 消费者协会等 “消费者利益集团”.可以设想，在现有法律体系不完善和单个经济主体无法通过独立行动来维护自身权利的条件下，具有相同利益诉求的社会成员只有集聚起来，才能通过集体行动实现这种 “共同利益诉求”.

　　毫无疑问，无论是 “劳动者利益集团”,还是“资本控制者利益集团”或 “消费者利益集团”,行业特征往往是界定 “共同利益诉求”的重要标准，相同行业社会成员的利益诉求具有高度同质性。事实上，行业环境是各种 “利益诉求共同体”生存和发展的重要土壤，依据这种社会需求而形成的民间公共组织正在被嵌入到市场经济体系和中国社会体系中，并发挥着重要的网络联接功能。

　　2. 外部动力机制之二： 政治环境随着中国经济体制改革的不断推进，政治领域变革的社会呼声越来越强烈。事实上，自 1978年改革开放以来，中国政治环境中的各项因素正在逐渐变化： 政治理念方面，由 “管制型政府”转变为 “治理型政府”,由 “善政”转变为 “善治”; 政治目标方面，由 “权威”转变为 “民主”,由 “管制”转变为 “治理”,由 “精英政治”转变为 “公民参与”; 地方政府职能方面，由 “划桨”转变为 “掌舵”,由 “管理社会”转变为 “服务公众”,再转变为向私人部门 “授权”.

　　〔3〕这些变化正在深刻影响着政府机构与民间公共组织之间的关系，主要表现在两方面：
　　
　　（ 1） 重新界定政府机构与民间公共组织之间的行为边界。在目前中国社会场景中，政府机构是“管理者”,民间公共组织是协助政府机构进行社会管理的 “助手”,两者之间呈现出不平等关系。然而，在现代政治学描述的社会场景中，政府机构和民间公共组织之间存在着相互合作的可能性和现实需要，它们利用各自独特的组织优势，来谋求双方共赢的利益契合点。根据张静的观点，民间公共组织和政府机构都能够从 “合作行动”中增进自身利益： “分散利益按照功能分化原则组织起来，有序地参与到政策形成过程中”; “国家权力获得稳定的支持来源和控制权”.

　　〔4〕由此可见，政府机构与民间公共组织之间的行为边界必须进行重新界定。政府机构是通过社会公众投票而集体授权的代理机构，它应当集中力量履行社会公众授权处理的那些 “公共事务”,而不必过度扩张管辖范围。基于 “父爱主义”的“无限政府”,不仅会导致政府机构的 “不能够”,而且将会引起社会公众的 “不愿意”.从这个角度来看，由 “无限政府”转变为 “有限政府”,将是调整政府机构与民间公共组织之间行为边界的重要内容。

　　（ 2） 增强政府机构对民间公共组织行动的回应性。根据罗伯特·帕特南的观点， “一个好的民主政府不仅要考虑社会要求，而且要对这些采取有效的行动。”

　　〔5〕唯有尊重各种社会群体的利益诉求，并给予及时的行动响应，政府机构才能真正获得社会公众的信任和支持。本文强调，社会利益整合是一个由分散到集体，再到整体的过程；相应的组织载体则是由私人到集体组织，再到政府机构。由此可见，在社会公众的个体利益诉求与政府机构关注的社会整体利益诉求之间，需要由民间公共组织来发挥中间性的信息传递渠道功能。

　　换言之，各种民间公共组织将具有同质性的个体利益诉求整合起来，通过各种渠道传递出来，引起更多社会公众和政府机构的重视。通过民间公共组织的这种行动，政府机构的信息搜寻成本被极大程度降低，使之更容易观察到社会公众的利益诉求变化。如果政府机构能够对这些信息给予足够重视，及时采取相应的政策措施，将会更有利于解决各种社会问题，也能够更好地维护政府机构与民间公共组织之间的合作关系。

　　3. 外部动力机制之三： 社会文化氛围劳伦斯·哈里森认为，“文化是体制之母。”

　　〔6〕社会文化氛围是影响社会组织发展的最重要和最持久的关键因素。如果说市场环境的基本内容是有形物质利益，政治环境的基本内容是无形的上层建筑和制度安排，那么社会文化氛围更倾向于解释社会公众的行动方向和终极关怀。事实上，在中国民间公共组织的历史演进过程中，始终有一种 “文化力量”在引导着组织成员的集体行动。这种 “文化力量”究竟是什么？ 本文无法也无意给出一种简单答案。我们能够做到的，仅仅是在 “视线可及的领域”内，探寻影响中国民间公共组织演进的文化因素。（ 1） “全球结社革命”的示范效应。自 20 世纪 90 年代以来，全球范围内涌现出大量民间公共组织，它们的具体产生原因各有不同，其行动方向都指向 “先前未曾给予关注或留给国家去完成的目标”.

　　〔7〕事实上， “全球结社革命”对中国民间公共组织演进的主要影响仍然停留在理念层面，着眼于改变社会公众对民间公共组织的基本认识。

　　主要体现在两方面： 民间公共组织的社会定位方面，它不是政府机构的 “御用工具”,也不是政治组织的 “潜在竞争对手”,而是政府机构的契约式 “合作伙伴”; 民间公共组织的行动领域方面，它不应当局限于弥补市场失灵和政府失灵的功能缺失，而应当动员社会公众参与各种公共活动，通过自身行动来促进医疗、教育、社会福利等方面的社会变革。

　　（ 2） 社会利益冲突的平衡机制。在中国社会经济体制转型过程中，计划经济时期的 “总体性社会”正在逐渐消解； 与此同时，由于经济利益和社会地位的差异，社会成员正在迅速发生分化。

　　如果以收入水平作为标准，社会公众正在逐渐分化为 “穷人”、 “富人”、 “中产阶层”.事实上，按照不同标准，社会成员们的阶层分化呈现出多维度和多层面的复杂趋势。正是这种复杂趋势，使得目前中国社会场景中的利益主体呈现出多元化特征。毫无疑问，多元利益主体之间必然存在着利益冲突和意见分歧，从而增加社会风险。

　　如果任由单个利益主体通过独立行动来实现自身利益，结果可能对弱势社会群体极端不利，他们的利益诉求很难通过正常途径得以满足，甚至有可能导致极端行为，这也是近年来出现大量群体性事件的主要原因。从这个角度来看，如果能够借助民间公共组织的利益整合功能，为这些弱势社会群体提供利益表达和利益实现的正常渠道，可以有效减少社会冲突事件的数量和规模。

　　（ 二） 民间公共组织演进的内部动力机制

　　如果设定民间公共组织行动的外部制度环境，那么推动组织演进的主要力量来自单个组织成员的行动目标激励和各种民间公共组织之间的竞争压力，它们共同构成民间公共组织演进的内部动力机制。

　　1. 组织成员的行动目标激励

　　民间公共组织能够通过集体行动来增进单个社会成员的福利水平。换言之，当单个社会成员无法通过独立行动来实现某种利益目标时，它们将会通过集体组织来增强行动能力，进而实现它们期望的共同行动目标。正是在共同行动目标的激励作用下，组织成员们愿意聚集在一起，服从集体组织的纪律和领导，从而构成推动民间公共组织演进的重要力量。根据民间公共组织的产生原因差异，组织成员行动目标具有三种可能来源：

　　生产技术协作需要、经济利益和社会利益诉求、社会价值观念认同。

　　特别需要强调的是，在中国社会经济体制转型的社会场景中，基于第二种行动目标而形成的“利益诉求共同体”是中国民间公共组织的主要类型。进而言之，社会公众的利益诉求包括三个层面： 现有的具体利益，例如工资、社会福利、工作环境、销售限制等； 现有的抽象利益，例如政治权利、言论自由、集会权利等； 潜在利益，例如民主参与权利、提升自身道德修养、平等意识等。